地方公共政策失真性執(zhí)行問題的成因與對策研究

【摘 要】 公共政策的有效執(zhí)行是解決公共問題、實現(xiàn)公共政策價值目標(biāo)的關(guān)鍵，但現(xiàn)實中地方公共政策失真性執(zhí)行問題卻愈發(fā)嚴(yán)重，導(dǎo)致公共政策作為政府對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實施宏觀調(diào)控的杠桿作用難以成功發(fā)揮。本文試以層級性治理為視角，探析地方公共政策執(zhí)行陷入失真性困境的成因，找尋可以走出困境并最終能夠?qū)崿F(xiàn)公共政策有效執(zhí)行的對策建議。

【關(guān)鍵詞】 公共政策 失真性執(zhí)行 成因 對策 層級性治理

一、地方公共政策失真性執(zhí)行及其表現(xiàn)

由中央制訂的公共政策，其價值目標(biāo)往往具有整體性和指導(dǎo)性，而且政策目標(biāo)的實現(xiàn)需要地方的層層落實。在這過程中，公共政策會進(jìn)行政策細(xì)化或再規(guī)劃的過程，從而形成中央到地方多層級性的執(zhí)行格局，這種層級性也反映了我國公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的“條條”特征。首先是機械性失真執(zhí)行，即公共政策執(zhí)行人員在具體地執(zhí)行政策時不是以實際情況為參考，而是只求“原則”缺乏“靈活”，盲目并機械化地照搬上級政策而出現(xiàn)的政策失真執(zhí)行類型;其次是錯位性失真執(zhí)行，即因地方各級政府的政策執(zhí)行人員素質(zhì)參差不齊，業(yè)務(wù)水平不高，使得對上級的政策精神在領(lǐng)會和接受過程中時有偏差，最終導(dǎo)致公共政策執(zhí)行出現(xiàn)低效、失效甚至負(fù)效應(yīng)的失真執(zhí)行類型;最后是扭曲性失真執(zhí)行，即地方各級政府受自身利益的考量，對政策信息傳遞進(jìn)行人為的干涉，將對上級傳達(dá)的、下級反映的信息進(jìn)行過濾，有利的將進(jìn)行傳達(dá)，而不利的予以壓制，導(dǎo)致嚴(yán)重阻滯信息的有效溝通。[1]

二、地方公共政策失真性執(zhí)行問題的原因分析

（一）公共政策執(zhí)行主體的異化。首先，政策執(zhí)行主體重私利輕公眾利益。一般而言，公共政策制定后需要從中央到地方層層落實，這其中，有些政策執(zhí)行主體因缺乏集體價值觀而受畸形的政績觀影響，更多時候僅從私人利益、地方利益出發(fā)，會為了維護(hù)自身的利益，有選擇地傳遞對自身有利的信息，隱瞞對自己不利的信息，于是導(dǎo)致政策執(zhí)行中的信息不對稱。[2]政策執(zhí)行主體素質(zhì)與能力不足。我國地方政府公共政策執(zhí)行人員素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致政策的執(zhí)行多具有主觀臆斷性，公共政策本來應(yīng)具有的效用也無法得到真正發(fā)揮。[3]

（二）公共政策執(zhí)行權(quán)力的異化。首先，政策執(zhí)行權(quán)力私化嚴(yán)重。在整個公共政策活動中，政策主體的權(quán)力實質(zhì)上是一種公共權(quán)力，但現(xiàn)實中的情況卻是因公共責(zé)任意識的淡薄和缺乏，使得公共權(quán)力的行使背離維護(hù)公共利益的軌道，常常異化為以權(quán)謀私的工具，并多以腐敗的形式呈現(xiàn)。其次，政策執(zhí)行權(quán)力邊界模糊。公共權(quán)力作為實現(xiàn)政策目標(biāo)的有效工具，在具體執(zhí)行公共政策過程中，又因政策屬性、政策目標(biāo)等方面的不同，政策執(zhí)行權(quán)力的性質(zhì)也將與之發(fā)生變化。

（三）公共政策執(zhí)行環(huán)境的缺失。首先，公共政策溝通渠道的缺失。以公共利益為基準(zhǔn)的公共政策，從制定到落實始終離不開政策主體與客體間的有效溝通。但在執(zhí)行政策過程中，政策宣傳往往不到位。其次，公共政策執(zhí)行反饋渠道的缺失。制定的公共政策，其執(zhí)行最終旨在解決社會問題、增進(jìn)公共利益。而“公民參與公共政策執(zhí)行是社會主義民主政治和公共政策民主化的內(nèi)在要求”[4]，這就意味著不但公共政策制定需要公眾的參與，而且政策執(zhí)行的效果更需要公眾的反饋。

三、層級性治理——一個分析框架

在我國，層級性治理的關(guān)鍵就在于縱向上“依靠黨委”的高位推動和中間層級的相協(xié)調(diào)。地方公共政策失真性執(zhí)行的預(yù)防和真實性執(zhí)行的保障既有賴于縱向上“依靠黨委”的高位推動，同時也需要中間層級的相協(xié)調(diào)，進(jìn)而通過進(jìn)一步理順不同層級間在職能、職責(zé)與機構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一的關(guān)系，讓省級、市級、縣級都在積極發(fā)揮各自優(yōu)勢的同時，有序地推動政策目標(biāo)的貫徹落實。

四、地方公共政策失真性執(zhí)行問題的對策建議

（一）重視集體價值觀，加強執(zhí)行主體能力建設(shè)。首先，整合中央與地方利益，重視集體價值觀。公共政策的制定不僅涉及到一定的地方領(lǐng)域，其執(zhí)行更是關(guān)系著地方利益的方方面面。因此，中央政府既要在公共政策制定上處理好中央與地方政府間的利益關(guān)系，又要在執(zhí)行上踐行集體價值觀，以減少和避免一些地方政府與執(zhí)行人員為維護(hù)地方利益和私人利益而陷入政策執(zhí)行困境，以確保公共政策執(zhí)行的有效性和正確性。其次，合理引導(dǎo)地方利益訴求，加強政策執(zhí)行主體的素質(zhì)與能力建設(shè)。公共政策執(zhí)行效果的好壞很大程度上取決于政策執(zhí)行主體的素質(zhì)和能力的高低，規(guī)范并合理引導(dǎo)執(zhí)行主體的行為，確保公共政策執(zhí)行的高效。

（二）強化公共責(zé)任意識，理清執(zhí)行主體權(quán)力邊界。首先，強化地方政府公共責(zé)任意識。公共政策的目標(biāo)是為解決公共問題，維護(hù)公共利益，因而公共性是其本質(zhì)屬性。而在制定上具有公共性的公共政策，其實施更需要執(zhí)行人員具備足夠的公共責(zé)任意識。因此，不僅中央政府主觀上要在公共政策制定上體現(xiàn)公共責(zé)任意識，地方政府更要在細(xì)化并執(zhí)行政策中具備公共責(zé)任意識，正確把握和理解政策精神與價值目標(biāo)。其次，理清政策執(zhí)行主體的執(zhí)行權(quán)力邊界。公共政策因其所涉及事項與權(quán)項的廣度和深度，而在執(zhí)行中往往表現(xiàn)出權(quán)力邊界模糊的問題，致使政策執(zhí)行出現(xiàn)失真。

（三）突破集體行動困境，拓寬政策執(zhí)行反饋渠道。首先，突破集體行動的困境，打破矛盾惡性循環(huán)。中央在政策制定階段要保證一定程度上的公眾參與，為政策執(zhí)行階段奠定良好的群眾基礎(chǔ)，而地方政府也要拓寬公眾對政策執(zhí)行效果進(jìn)行反饋的渠道，充分認(rèn)識并發(fā)揮好公眾對政策執(zhí)行效果的監(jiān)督作用，減少或避免政策執(zhí)行出現(xiàn)偏離政策精神的風(fēng)險。

公共政策的制定源于公共問題的存在，而公共政策的執(zhí)行則是為解決公共問題，實現(xiàn)政策目標(biāo)。但往往在政策具體執(zhí)行過程中，政策層級性導(dǎo)致了執(zhí)行易陷入失真性執(zhí)行的困境。基于此，從治理的角度分析政策執(zhí)行問題，層級性治理就成為解決由政策層級性而導(dǎo)致的失真性執(zhí)行問題的主要抓手，這不僅對政策執(zhí)行具有理論研究意義，而且對政策執(zhí)行實際問題的解決也更具實際價值。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 溫美榮.論公共政策失范問題的發(fā)生機理與治理之道[J].中國行政管理， 2014（12）.

[2] 陳麗君，傅衍.我國公共政策執(zhí)行邏輯研究述評[J].北京行政學(xué)院學(xué)報， 2016（5）：37-46.

[3] 李桂珍.基層政府公共政策執(zhí)行失真的成因及對策[J].內(nèi)蒙古電大學(xué)刊，2009，（03）：45-46.

[4] 丁煌.政策執(zhí)行[J].中國行政管理，1991（11）：38.

作者簡介：傅李婷（1994-），女，漢族，浙江金華市人，碩士在讀，單位：浙江師范大學(xué)法政學(xué)院行政管理專業(yè)，研究方向：非政府組織管理