行政信賴利益保護原則問題及完善

【摘 要】信賴利益保護原則在行政主體撤銷或廢止行政行為中發揮重要作用。我國《行政許可法》雖有涉及信賴利益保護原則，但是在立法上尚未明確，同時其也存在公共利益界定問題、對相對人的程序性權利保護缺失以及賠償或者補償標準與救濟問題。通過分析及借鑒域內外的相關規定，提出在立法上明確信賴利益保護并且擴大信賴受保護程度的標準、明確公共利益內容、建立程序性權利保障程序以及明確補償或賠償標準與救濟的建議，希望對信賴利益保護原則的確立提供幫助。

【關鍵詞】 信賴利益保護原則 利益衡量 問題

我國2004年出臺的《行政許可法》雖有涉及信賴利益保護原則，但并非像有些學者認為已成為一項法律原則，其正式確立還需學界的努力。關于信賴利益保護原則的定義，學界還有爭議，并未明確它的內涵;且在立法尚未明確以及信賴保護具體規定的缺失等方面也需要我們進行相關研究。本文通過相關文獻資料及實踐研究，分析行政信賴利益保護尚存的問題，提出在立法上明確信賴利益保護原則、明確賠償補償標準和完善相對人的程序性權利保護，使信賴利益保護的適用具有理論依據。

一、信賴保護原則在大陸法系和普通法系的實踐

（一）德國

信賴保護原則最先由德國等大陸法系行政法學者提出，第一次世界大戰后在德國各邦行政法院的判例中被引用，但有關的學說和討論主要是1956年德國高院作出“撫恤年金案”的判決，支持了前公務員寡妻的訴訟請求。這是法院明確了政府應基于信賴利益保護原則限制授益行政行為的撤回或撤銷，將該原則確立為行政法意義上的信賴利益保護原則的關鍵性案件。但真正奠定信賴利益保護原則地位的是德國法學家“行政上之信賴保護”大會。后來隨著不斷發展，信賴利益保護原則被明文規定在聯邦德國行政程序法、租稅通則等成文法上。之后該原則不僅作為一項重要的行政法原則得以確立，而且已成為一項憲法原則。

（二）日本

日本受德國的影響，將信賴保護原則作為行政法上的一般原則，主要適用于以下領域包括授益行政行為的撤銷、撤回、廢止以及行政指導和行政計劃。無論是哪個領域，首先考慮的是相對人的信賴利益，如果相對人的信賴利益受到損害，則信賴保護原則當然適用。

（三）英國、美國

英國、美國是普通法系國家，雖然沒有明確規定信賴利益保護原則，但是提出了類似概念，比如“合法預期”、“不準翻供”等。“不準翻供”過去在普通法上是一項刑訴法原則，后來被行政法引入。“合法預期”是行政機關的先前行為使相對人產生了合理的預期，并且要求行政機關滿足，除非損害到公共利益，原則上不能拒絕。和德國不同，英國對于合法預期的保護比較關注程序。

美國是以英國普通法為基礎設定法律法規，故兩者在相關制度及理論上有許多相似之處，在美國信賴保護原則主要是通過遵守先例原則以及禁止翻供原則等表現出來。

通過對大陸法系及普通法系國家的分析，我們不難看出信賴利益保護原則地位的提升，其被越來越多的國家所接受并將其設立為一項原則加以適用，在我國也有涉及信賴利益保護原則，但并未確定此原則的法律地位。

二、信賴利益保護原則在我國的適用

（一）信賴利益保護原則的內涵

目前，學界對于信賴利益保護原則的定義存在爭議，何海波在其《通過判決發展法律——評田永案件中行政法原則的運用》一文認為信賴保護原則是相對人對公權力的信任而作出一定的行為，這種行為所產生的正當利益要給予保護;姜明安教授則認為是政府要對自己作出的行為或者是承諾守信用。何教授是站在相對人一方對信賴保護予以定義，而姜教授則主要是約束政府行為，要求其行為穩定、明確。筆者認為信賴利益保護需要包括以下內容：第一行政機關作出一定的行政行為;第二相對人基于行政行為作出一定行為;第三利益是正當的且值得保護的。

（二）信賴利益保護原則在我國的相關立法

涉及信賴保護原則的法條是2004年《行政許可法》第8條和第69條規定，該法的實施引發學界的廣泛討論，甚至有些學者認為信賴保護原則已經得到確立，但是筆者根據分析認為說我國已經確立了信賴保護原則還為時尚早。《行政許可法》第八條是站在行政機關的角度，要求行政機關作出行為的時候要依法行政，但并沒有考慮相對人的利益;第六十九條規定了可以撤銷行政許可的幾種情形，如果撤銷使公共利益受損的不予撤銷，行政主體的過錯造成損害的情況才給予賠償，其還是優先考慮公共利益而并非是個人私益。在本質上，信賴利益保護原則是優先保護個人利益，一般采取存續保護方式，而只有在其不適用的情況下才采取財產保護方式對公共利益與私人利益進行平衡。如果是認為第69條是保護了相對人的信賴利益并進行利益衡量，那該條適用的情形則是第一撤銷會對行政相對人的利益造成損害，則不予撤銷;第二不撤銷會對公共利益造成損害的，并且這個損失明顯高于私人利益的，予以撤銷。所以綜上所述，我國尚且沒有以法律形式確立信賴保護原則，只是在相關法條中有所涉及。

三、信賴利益保護原則在我國適用存在的問題

2004年最高人民法院根據《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條判決的“益民公司案”引入了信賴利益保護原則。在該案中，最高院經審理判決要求市政府在六個月內采取補救措施，并對益民公司的合法投入予以合理彌補。在該案中雖然益民公司在沒有獲得燃氣經營資格的情況下取得了營業執照，但其經營權是經過行政機關審批，益民公司也投入了一定資金與技術，市政府與相關部門需要承擔責任，根據政府誠信原則對益民公司采取補救措施并給予補償。“益民公司案”考慮了相對人的利益，引入保護原則，表明我國已經越來越重視該原則的確立。但由于理論不足，在信賴利益保護方面還存在許多不足。

（一）立法尚未明確

上述的“益民公司案”最高人民法院進行判決時，并未援引有關信賴利益保護的條款，而直接引入了該理論。第一根據前述的我國關于信賴利益保護原則是相關立法來看，僅在2004年出臺的《行政訴訟法》第八條和第六十九條有所涉及，沒有將其明確為一項法律原則，在其他行政法中也未有所規定，基于信賴利益保護原則的重要性，有必要將其在立法上予以明確，防止信賴利益保護在使用上名不正，言不順;第二我國對于信賴利益保護也欠缺具體，僅僅以公共利益為標準來決定相對人信賴利益的保護程度，這個標準是十分有限的;第三如若在法律上予以明確，則同時要做好相關程序的設定，包括明確相對人的程序性權利、信賴利益受損后的救濟程序等等，我國法律應該逐步做好相關的立法工作。

（二）公共利益問題

什么是公共利益？怎么衡量公共利益大于私人利益？我國的法律是沒有做出規定的，公共利益是一個不確定的概念，哪些屬于公共利益范圍存在爭議，為了保護一個不確定的利益而損害一個個體的確定利益是否是對個體的侵害。關于“公共利益”學界有不同的定義，一部分學者認為公共利益是簡單個體的相加;另有一些學者認為公共利益分為國家和社會利益，這些對于公共利益的界定都是學者從主觀出發的具有主觀性的概念。

（三）信賴利益保護程序性權利保護缺失

我國目前僅有的涉及信賴利益保護的《行政許可法》第 8 條和第 69 條對于行政許可在廢止和撤銷行政行為前，并沒有對相對人的程序性權利作出規定，這顯然不利于保護相對人信賴利益。在實踐中有一些授益性行政行為案件，行政機關直接單方作出了撤銷決定，在決定之前并未告知相對人，也未給予相對人任何聽證和表達意見的機會，這就可能給相對人造成較大的損失。

（四）信賴補償標準與救濟的缺失

目前行政許可法僅明確相對人有獲得賠償、補償的權利，但尚未配備相應的機制，使得相對人權利難以實現，可能出現行政機關答應賠償、補償，但是一拖再拖使相對人長期內無法獲得相應賠償、補償。相對人對賠償、補償不服的，應該有相應的法律途徑來解決，可以通過復議或是提起訴訟亦或是先復議后訴訟來解決矛盾。另外，關于賠償、補償的標準也未明確規定，相對人利益的損害的定量以及賠償、補償的數額由行政主體單方決定，行政主體認定多少就是多少，這也可能變相損害相對人的利益，因此有必要將賠償、補償的標準予以明確，并且可以邀請中立的第三方來認定相對人利益的損害程度。

四、信賴利益保護原則在我國的完善

（一）立法上明確信賴利益保護原則

1.立法

對于信賴利益的保護不僅是實體上的還需要是程序上的，特別是程序上的立法可以借鑒德國，《德國聯邦行政程序法》的第48、49條是對信賴利益保護原則的規定，若是授益行政行為，根據相對人一方的申請，行政機關須對相對人的財產損失作出補償。若是違法行政行為則規定了受益人不得以信賴為依據的情形。我國臺灣地區對信賴利益保護也在行政程序上予以明確。

目前我國《行政程序法》尚未出臺，可以借此機會將信賴利益保護原則予以規定，并且明確規定該原則適用的領域以及哪些情況是例外，信賴利益保護原則不是一個萬能條款，我們必須要將其明確哪些領域可以適用，避免套用該原則侵害國家利益或者是個人私益。將信賴利益保護通過實體法與程序法對信賴利益保護的明確，有利于相對人信賴利益的保護，也有利于規范行政機關行政行為。

2.擴大信賴利益受保護程度的標準

目前對于相對人信賴利益的保護的程度僅以公共利益需要為標準，這個標準是十分有限的，而實踐中出現的情況有多種類，可以將行政行為的性質和特點作為決定信賴利益保護程度的標準。行政行為分為合法行政行為以及違法行政行為，對于合法行政行為相對人的信賴程度較高，需要給予較高的保護，而違法行政行為相對人信賴程度低，其信賴利益保護力度低。在合法授益行政行為與違法授益行政行為中，也應予以區分，對此我們可以借鑒德國的做法。對于合法授益行政行為列舉可以全部或部分撤銷的情況，更加注重對相對人信賴利益的保護，而對于違法授益行政行為，一般情況下都予以撤銷，除非卻有特殊情況，可見德國是從合法與違法角度來判定信賴利益保護的程度，而非僅僅依據對公共利益的需要。

（二）明確公共利益

公共利益的不確定性主要表現為“公共”上，公共是什么，公共即公眾共同。那么如何確定公眾的范圍，德國學者綜合了地域說和人數說提出了“反面說”，主要告訴我們公共與個體是相對而言的，比如說一個學校里，學校大多數學生的利益相較于某一個學生來說是公共利益，但如果把這個學校與其他學校利益相比，該學校的利益又變成了私益，所以行政機關在以公共利益為由撤銷行政行為時，要考慮該種情況下是否真的涉及公共利益，以及公共利益與私人利益相比，哪個損失比較大。

其次，明確規定在撤銷行政行為時，行政機關不能隨意的以公共利益為理由，如若需要撤銷并認為公共利益受到損害，則要具體說明涉及哪些公共利益，以及根據比例原則對相對人利益進行認定，如果公共利益損害大于個人私益，就允許撤銷行政行為。并將所有利益納入考量，不能因公共利益維護而忽視個人私益，也不能注重保護私益而將公共利益不予充分衡量，不應顧此失彼。

（三）信賴利益的程序性權利保護

行政主體在撤銷或者廢止行政行為是必須與相對人進行溝通，防止單方決定，剝奪相對人的參與。在作出決定之前應告知相對人有關情況，并告知相對人可以進行陳述、申辯，如若可以舉行聽證的，應當告知相對人在法定期限內申請聽證，通過相對人的參與防止行政機關濫用權力。在有關規定方面可以借鑒我國臺灣地區的做法，我國臺灣行政程序法第102條對信賴利益的程序性保護就作了明確規定。

（四）明確信賴補償或者賠償標準與救濟

1.明確信賴利益的補償或賠償標準

我國沒有對信賴利益的補償或賠償標準進行規定，使得相對人在實踐中獲得的補償或者賠償遠低于損失的利益甚至是完全沒有得到賠償或補償。就我國的實際情況來看，應當適用適當補償或賠償標準而非完全補償或賠償，若是完全補償或賠償則對我國的經濟負擔加重，但是需要注意的是適當補償不應低于相對人的直接損失，若是相對人的直接損失得不到保障，那么補償或賠償標準的設立等同于虛設，行政機關可能會壓低相應的補償或者賠償的金額而告知相對人這就是其認定的適當。同時在規定相應的標準時應同時表明賠償或者補償的最低標準。

2.信賴利益的救濟

有權利就會有救濟，當權力受到侵害時就應該提供相應的救濟，在德國以及我國臺灣地區明確規定信賴利益補償或者賠償存在爭議時可以通過訴訟來解決，那么我國也可以借鑒。筆者認為在賦予相對人訴訟權利之前，可以規定相對人向上級機關進行復議，表明其所需要獲得賠償或者補償的范圍以及提出賠償補償的必要性，上級行政機關審查之后給與回復，如果相對人對回復還是不滿意的可以向法院起訟。在訴訟之前進行復議前置，可以給法院減輕負擔，使賠償或補償爭議在行政機關就能得到解決。

結 語

信賴利益保護原則發揮重要的作用，隨著社會經濟的不斷發展，人民越來越希望其利益能夠得到政府的保護，但在現實情況中，由于行政機關的“出爾反爾”隨意撤銷廢止行政許可，侵害行政相對人利益的現象經常出現。《行政許可法》的出臺涉及信賴利益保護原則，在當時解決了一定的問題，但是由于立法上尚未正式確立，其適用可能沒有法律依據，不具有正當性，同時其還存在公共利益界定、相對人程序性權利保護缺失以及賠償或補償標準及救濟方面等存在問題，本文通過對上述幾個問題的探討分析，并借鑒域內外相關的規定提出建議，以期對信賴利益保護原則的建立有所幫助。信賴利益保護院存在的問題在短時間內不可能完全消除，但是隨著原則的構建，許多問題隨著法治社會的發展會漸漸消失，相對人的合法權益也能得到更好的保護。

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作者簡介：徐儷（1995.2-），女，漢，浙江金華，碩士研究生在讀，憲法學與行政法學，浙江工商大學法學院，浙江省杭州市，310000