現行省聯社機制存在的問題及其改革路徑*

■徐尚朝

隨著我國農村金融體系不斷深化改革及現代金融企業治理加速推進，省聯社的功能和角色定位需重新構建，改革勢在必行。本文著重探討了當前我國省聯社機制存在的主要問題，具體表現在產權基礎缺乏、法人治理欠缺、技術平臺落后、監督管理沖突、風險化解職能消退以及偏離服務農村目標等方面。據此，本文對當前主要的改革模式進行分析，提出當前我國省聯社改革的路徑。

近些年，隨著我國農村金融體系不斷深化改革及現代金融企業治理推進，省聯社自身存在的體制機制問題逐漸暴露，一定程度上加速了其改革進程。從中央政策看，省聯社改革已經提上了重要議程。例如：2016年中央一號文件首次提出開展農村信用社省聯社改革試點，逐步淡出行政管理，強化服務職能；2017年中央一號文件又指出要抓緊研究制定農村信用社省聯社改革方案；2018年中共中央國務院印發《實施鄉村振興戰略的意見》，提出推動農村信用社省聯社改革，保持農村信用社縣域法人地位和數量總體穩定。這些改革思路逐步顯示了中央的改革策略，也為省聯社改革指明了方向。本文分析當前省聯社機制存在的問題，對常見的改革模式進行對比分析，并結合國家政策提出適合我國區域實情的省聯社改革路徑。

一、省聯社機制存在的問題

1.省聯社對農村信用社的行政管理缺乏產權基礎。從省聯社組成看，轄內農村信用社是省聯社的股東，按治理原則是由農村信用社通過股權參與省聯社主要高級管理人員的選聘，但事實卻相反，由省聯社行政任命農村信用社主要高級管理人員，這缺乏產權基礎，由此造成的法人治理關系倒掛成為一種特有現象。

2.省聯社治理體系與現代金融企業公司治理嚴重沖突。近年來，農村信用社產權制度改革不斷深化，股權配置越來越多元化和多樣化，特別是我國大量農村信用社改制成農商行，逐漸邁進現代金融企業管理，對于自主管理權充滿了強烈訴求。目前，北京、重慶、上海、天津、安徽省、江西省等已全面完成改制工作。然而絕大多數省聯社還沿用著以往的行政管理思路，把改制后的農商行視作下屬機構管理，這必然與法人治理關系產生沖突。如在農信社改制過程中，很多民營股東參與改制并成為農商行股東，但無法行使高管等股東權利。

3.省聯社的管理體制與金融監管機制存在沖突。從農信社或者農村商業銀行的性質看，其屬于銀行業金融機構，按照監管劃分，應由銀監會及其下轄銀監局、銀監分局對其依法實施監督管理，但目前農村商業銀行的管理權依然由省聯社行駛。這種設置一定程度上削弱了金融監管的動力和積極性。

4.風險化解職能與存款保險制度不一致。以往省級政府承擔著農村金融風險處置責任，對于農村信用社的金融風險承擔著損失化解的職能。但從2015年我國存款保險制度出臺以來，農村信用社被納入存款保險的范疇，對于其風險化解職能逐步將由存款保險制度承接。這改變了以往省級政府承擔農村信用社風險化解職能的現狀，一直采用的行政管理難以為繼。

5.封閉僵化的技術平臺限制了農村信用社的發展空間。對部分地方農村信用社或農商行的調研發現，農村信用社或農商行的技術平臺、建設規劃以及規章制度等全部由省聯社提供，而省聯社建設的業務系統功能相對簡單，有待加強完善。同時，由于自身研發能力有限，加之決策程序行政化，基層需求往往難以得到及時滿足（王勇州，2017），但基層農村信用社或農商行無法自主開發系統，一定程度上限制了其發展空間。

6.現行省聯社機制不利于服務農村金融發展的目標。農村信用社是服務最廣大農村的金融機構，貼近農民、扎根農村是其發展特色。但從目前省聯社與農村信用社之間的關系看，農村信用社似乎是省聯社的分支機構，也成為了其發展決策運用的一部分。如省聯社通過開展“社團貸款”將部分市縣聯社的資金直接投放至項目，或者吸收各縣市聯社的資金，通過資金清算直接在債權市場及同業市場上進行投資，使得農村信用社可能違背扎根農村、服務農村的經營目標。

二、省聯社改革模式比較

在2017年銀監會就對省聯社改革提出了聯合銀行、金融服務公司、金融持股公司、統一法人和完善省聯社五種模式（黃金木，2017）。但是，這些模式各有利弊，具體采取哪種模式進行省聯社的改革還難以明確。為此，本文結合當前主流的改革模式進行辨析，以厘清省聯社改革方向。

1.統一法人的模式。統一法人模式有利于農村商業銀行集中實力，做大做強。目前，北京、重慶、上海等地早已采用這種方式，完成了轄內法人機構的統一。顯然，選擇這種改革方式與其直轄市的行政體制有著緊密聯系。首先，直轄市區與我國其他省份相比，經濟基礎較好，區域經濟發展實力較強。其次，直轄市區區域范圍較小，區域經濟發展程度步伐較為相似。但這種模型未必適合區域經濟發展水平差距較大的省份或地區。以江西省為例，環“長江經濟帶”區域與贛南蘇區等地在經濟發展水平上差距非常顯著，同時省內農商行發展步伐不一致。其中：有的農商行經營管理較好，發展較為穩健；有的農商行受歷史包袱和實體經濟下行影響，經營情況一般。如果按照統一法人的模式發展，不利于全省農商行的發展，也容易使農商行偏離保持農村信用社縣域法人地位和數量總體穩定，易偏離支農支小的戰略定位。

2.金融控股公司模式。金融控股公司模式是指省聯社通過注資入股的方式控股農村信用社，運用股東身份參與農村信用社或農商行的公司治理、股權治理和經營治理。在此過程中，由省政府通過資金注資入股省聯社，然后由省聯社注資入股農村信用社，從而解決產權不明晰的問題。但類似于寧夏黃河農商行的金融持股主體方案，會受制于巨額資金籌措和地域特殊性等因素，不能成為普遍效仿的模式。

3.聯合銀行模式。聯合商業銀行模式是指在省級聯社、市級聯社或者縣級聯社的基礎上，通過各級聯社的網絡關系，建立區域性的聯合商業銀行。可以說，這種模式捋順了產權關系，權責更加明確，避免越位缺位，提高了農村信用社的經營管理水平。但實際上，這種模式與既有的省聯社模式區別不大，仍與現代金融制度下的公司治理有悖，且屬于國外的實踐經驗，不一定適合我國國情。

4.金融服務公司模式。金融服務公司模式是指省聯社繼續發揮以往的行業管理優勢，向轄內農村信用社等中小金融機構提供咨詢營銷、產品研發、科技支撐、人員培訓等公共金融服務。這種模式解決了省聯社退出行政管理的問題，但當前以省聯社擁有的科技水平以及咨詢水平，面對激烈的競爭市場，能否立柱腳跟、穩步發展仍是未知數。

5.混合改革模式。由于上述四種模式都屬于省聯社改革的探索方向，同時也存在一定的歷史局限性。而混合改革模式可綜合多種模式的優缺點，取長補短，從而提高改革的成功率，也成為一個改革方向。如陜西“秦農模式”，采用“金控集團、行業協會、金融服務平臺”三位一體的集成模式，其本質是想綜合幾種模式的優點，但改制的復雜度與成本較高。從某種意義上說，解決了行政管理以及行業指導的分離問題，但能否達到改革預期還難以預測。

三、省聯社改革路徑探析

考慮我國各地農村信用社發展水平和治理能力千差萬別，風險水平各異，本文認為省聯社改革不應固守一個模式，而要以各地實際為重，圍繞淡化行政管理以及保持農村信用社縣域法人地位和數量總體穩定的目標，注重把握好頂層設計，先行試點，循序漸進，權衡多種模式的優點，設計出適合我國不同區域的改革路徑。從理論上說，既要滿足淡化行政管理的要求，又要保持農村信用社縣域法人地位和數量總體穩定，采用“行業協會+金融服務公司”是大方向，符合改革預期。省聯社改革在“行業協會+金融服務公司”的大框架下，仍應強化地方和部門的有效監管。本文認為，應按照“行業協會+監管部門+主體部門”的方法推進省聯社改革，其中行業協會分全國和省級兩個層面建立，監管部門職責由地方金融監管部門承擔，主體部門繼續承擔原省聯社的經營管理。

1.強化頂層設計。在省聯社改革過程中，要明確建立一個統一指導、統一規劃、統一管理的行業管理協會。一方面，與“一行兩會”和地方金融管理部門加強溝通協調，出臺行業管理規范，指導行業科學發展。另一方面，指導、幫助和推動省聯社穩步改革，強化對各省行業協會的管理，從而實現我國農村金融競爭實力的整體提升。

2.厘清監管職責。在省聯社改革過程中，建議將省聯社的行政管理以及金融監管職能剝離，統一劃歸到地方金融監管部門負責，由地方金融監管部門分層級成立單獨管理農村信用社或農商行的機構，履行對轄內農村信用社或農商行的行政管理和監管，包括對于高管的人事任免，日常經營指導和管理等。各省銀監部門不再對其進行金融監管，僅通過與地方金融監管部門加強聯系，共同指導農村信用社或者農商行經營發展。省級政府仍承擔農村金融風險的處置主體責任，提高風險化解的效率和質量。中國人民銀行繼續發揮存款保險安全網的作用，承擔其風險早期糾正和風險處置職責。

3.堅持分類施策。一是對于經濟發達的地區，沿用“行業協會+金融服務公司”模式，逐步推動省聯社走向市場化經營。鼓勵發達地區農信社加快完成農商行改制工作，待完成后，一方面分省建立行業協會，負責管理全省農商行的發展規劃，同時協調省級層面的金融監管部門，包括中央金融監管部門和地方金融監管部門，處理好指導與監管的關系。另一方面，將已經剝離監管職能和行政職能后的省聯社改制成省級金融服務公司，同時由省級財政廳負責注資，引入優秀的戰略合作伙伴，不斷為農商行提供科技支持、咨詢服務等，從而確保轉型以后可持續經營。對于市級以及縣級的農商行仍維持現有的經營體制不變，行業協會和金融服務公司具體負責指導、規范和服務市級以及縣級的農商行發展經營。二是對于經濟落后的地區，適合采用“行業協會+金融控股公司”模式，強化對農村信用社或農商行的管理，有效防范風險。主要途徑是，一方面由各省分別成立單獨的省級行業協會，負責管理全省農村信用社或農商行的發展規劃。另一方面，立足保持縣級農信社或者縣級農商行法人地位不變的基礎上，為了減少資金籌措壓力，可考慮將省聯社與部分實力雄厚的市級農商行進行合并，組建以國有資本為主、集體及民營資本為補充的省一級控股集團，進而向下參股農商行或者農信社。在增強農商行或者農信社資本實力的同時，充分發揮國有資本對農商行或者農信社服務“三農”的戰略引領作用。

總之，在推動省聯社改制過程中可選取部分地方進行試點，分步推進，同時要處理好轉型發展與金融風險的關系，在確保不發生金融風險的前提下，穩妥有序完成省聯社改制工作。