基于縣域經濟穩定發展視角的財稅政策研究

■劉玲婭，黃曉平

本文對我國縣域財稅經濟發展狀況及財稅政策體系構建進行了研究。財稅政策對縣域經濟發展的作用既有積極的一面，也有阻礙的一面，經濟穩定發展的財稅政策支持在于構建有效的財稅政策體系及運行機制。研究表明，當前縣域財稅經濟發展存在財稅監管不到位、公共服務主體功能弱化、發展不平衡、地區差異、產業結構不合理、財權事權不匹配、投融資體制彌補市場失靈的作用不明顯、財政負擔重債務高等問題。因此，需構建一個實踐可操作性強且能有效推進縣域經濟穩定發展的財稅政策體系。

一、問題的提出

縣域經濟是以縣城為中心、鄉鎮為紐帶，以農村為腹地的區域經濟，是國民經濟的重要組成部分。從總量看，我國縣域經濟總量不斷增長。2016年我國縣域經濟總體規模約40.49萬億元，較2015年的38萬億元增長了6.54%。從增速看，縣域經濟增速回落，且呈現突出的地區差異。據中國社科院財經戰略研究院發布的《中國縣域經濟發展報告（2017）》，在全國各區域選取的400強樣本縣（市）經濟增速為7.2%，比上年下滑0.9個百分點，說明縣域經濟發展差異比較大，發展極不平衡。從產業結構看，存在地區差異，欠發達縣域產業結構不合理，第三產業發展相對滯后。從經濟增長方式看，大部分縣域經濟增長主要依靠政府主導下的投資驅動來實現。社會經濟發展歷史充分證明，財稅政策在引領社會經濟發展中具有重要的作用。

在影響縣域經濟發展的政策因素中，財稅政策至關重要，對經濟發展起著重要作用，是政府治理制度的組成部分和宏觀經濟調控的重要手段。二者之間存在辯證互動關系：經濟規模決定財政收入規模，財稅政策又反作用于經濟運行過程。從縣域經濟發展角度看，其對縣域經濟發展的調控效果主要表現為：從促進經濟發展方面看，首先，財政體制機制自上而下對地方政府干預經濟發展的行為、力度產生影響。其次，通過財政支出政策、稅費優惠及傾向性支持政策提高市場主體的技術創新能力，促使技術進步，實現產業結構優化升級。從阻礙經濟發展方面看，首先，地方政府在財政體制約束下的行為可能對市場主體干預失靈。干預過多，則地方政府的財政支出可能對市場主體的投資行為和消費產生“擠出效應”。干預不到位，則地方政府的財政支出不能產生乘數效應，從而無法有效引導市場主體的投資及消費行為。這兩種情形都會對經濟發展產生消極影響。其次，增加稅費的政策將加重市場經濟主體的運行成本，從而影響經濟發展進程。

因此，如何構建有效的財稅政策體系及運行機制，實現政府和市場利益相結合，是在運用財稅政策來加快實現縣域經濟發展目標的過程中無法回避的現實問題。所以，考察現行財稅政策在縣域經濟發展中的作用效應，進而研究如何通過優化財稅政策工具來促進縣域經濟發展，對于實現縣域經濟健康穩定發展具有重要意義。

二、縣域財稅經濟發展現狀分析

由于自然資源稟賦、產業結構、地理環境、傳統文化習俗差異的存在，各省縣域財稅經濟發展呈現差異性。本文結合貴州省縣域情況對縣域財稅經濟發展進行具體分析。

（一）縣域財稅經濟發展情況

1.公共財政收入總量增加，但增速大幅下滑。從全國總體看，不管是發達縣域還是不發達縣域，公共財政收入都是增加的，但增速在波動中大幅下滑。2014年全國縣域公共財政收入增長11.1%，2015年增長4.9%，2016年增長5.5%，2016年僅為2014年的1/2。貴州縣域情況也大體一致。2012～2016年一般公共財政預算收入總量在不斷增加，但增速不斷下滑，2013～2016年增速分別為18.7%、11.2%、10.7%和4.5%。就其收入結構看，稅收收入與非稅收入呈現一定波動性。

2.財政自給能力不均衡，整體入不敷出。目前，除極少發達縣域外，自給財力占財政支出的比重都小于1，縣域財政整體入不敷出。數據顯示，西部地區（如貴州、新疆）財政自給率一般為30%左右，中部地區財政自給率一般為40%左右(如江西、湖南)，東部地區財政自給率一般為80%左右。貴州省縣域財政自給率在波動中呈下降趨勢，自2013年以來逐年下滑，2016年為33.2%。

3.財政依存度逐年降低，政府宏觀調控能力減弱。從貴州縣域情況看，近年來雖各縣域在全力實施大生態、大扶貧、大數據發展戰略行動背景下取得了較快發展，經濟總量持續快速擴大，財政收入不斷增加，但與經濟發展速度相比，財政收入增長卻相對滯后，財政收入在GDP中所占比重偏低且呈現逐年下降的趨勢，2014～2016年財政依存度分別為8.17%、7.81%和7.28%，說明GDP對財政收入的貢獻低，政府宏觀調控效力正在逐漸減弱。

4.政府性債務余額加大，財政面臨較高風險。縣域為完成地方經濟發展和社會事業任務，被迫采取多種融資方式籌集資金，加之上級政府對縣域缺乏有效的立法監管，在縣域形成了無節制的融資局面，債務不斷累積增多，債務風險日益突出，對地方經濟和社會發展產生了較多負面影響。

（二）縣域財稅經濟發展存在的問題

1.財稅監管不力，公共服務主體功能弱化。一是預算管理法規遵從度較低。在部分縣域操作中，一方面復式預算內容較為粗糙，部分資金仍游離于預算外，由于沒有納入預算而不能實現統籌安排使用。另一方面，預算沒有做到真正的透明公開，財政預算的作用不能有效發揮。二是稅收征管效率低，公共服務主體功能弱化。稅務部門難以做到事前對實體經濟的指導與服務，一般是事后稽查，從而導致縣域稅收流失，同時經濟主體因不熟悉稅收法規而影響自身創新發展。三是財稅監督機制運行不順暢。根據我國構建公共財政體系的要求，各級政府應建立配套的效率型財政監督體系。但目前縣域財稅監督流于形式，預算調整隨意性較大，財政資金虛報、冒領與挪用問題突出。

2.財權與事權不匹配，財政平衡依靠上級財政以及舉債。“營改增”改革使縣域失去了主體財源。財權變動并未同時對原來事權和支出范圍作相應調整，從而導致縣級財權與事權不對稱，地方政府完成其事權的資金缺口較大，政府履行職能力不從心，最終只能通過舉債方式維持財政平衡。

3.財政增收后勁不足。相當部分縣域產業類型多以小型、粗放、高耗能及重污染為主，缺乏規模經濟、集約型經濟企業，高新技術發展的動力不足，對地方經濟起到支柱效應的企業不多，促進稅收增長的效果不明顯。

4.財源結構單一，財政面臨一定風險。一是部分縣域難以擺脫資源型財源格局。相當部分縣域屬于資源型財源格局，從而形成了產業結構單一、產業鏈較短的財源結構。以貴州省盤縣為例，該縣是貴州省重要的煤炭生產基地和“西電東送”電源點，全縣70%以上稅收來自煤電。而煤炭資源是不可再生能源，一旦煤炭資源開采完，將受到資源短缺的威脅。二是產業結構抗風險能力較弱。從產業結構看，第一產業層面，農業產業化龍頭企業少，規模小、實力弱，在與外部大企業競爭中處于劣勢；第二產業層面，工業鏈條較短（部分縣域基本上沒有工業），產品低端，抗市場風險能力弱；第三產業層面，服務業內部結構不盡合理，傳統行業比重偏大，現代服務業比重較低，旅游、現代物流、金融、信息、科技和咨詢服務等服務業規模較小，知識密集型的高端服務業尤為薄弱。

5.非稅收入占財政收入的比重過高，財政收入質量不高。貴州縣域非稅收入占公共財政收入比重自2012年以來有所下降，到2016年為26.2%，占比過高，而同期全國經濟強縣的此項指標值一般為10%。過高的非稅比會影響財政收入質量。

6.建設性財政支出過分依賴債務收入，財政發展面臨潛在威脅。隨著縣域新型工業化和城市化加速推進，產業結構調整任務加重，各縣域政府融資規模急劇擴張，債務不斷增加，財政還本付息壓力逐年增大。

7.財政投融資體制彌補市場失靈的作用不明顯。從貴州縣域看，縣域財政投融資體制尚未真正建立起來，主要問題是縣域財政資金有限，而社會籌集資金通道因各種原因尚未完全打通，從而使縣域在經濟發展中的基礎產業和基礎設施配套建設存在大量投資需求而得不到資金支持，這也使得縣域不能有效實施積極財政政策，其社會經濟發展受到影響。

三、基于縣域經濟穩定發展視角的財稅政策思路

以上分析表明，現行財稅政策體系雖對經濟運行產生了積極作用，但也因社會經濟發展條件及環境的改變而存在諸多不適應，由此影響到縣域經濟的發展。為此，需科學合理地構建更加積極的財稅政策體系，以促進縣域經濟健康穩定地發展。財稅政策，由中央、省、市政府實施。政策工具分為三大部分：一是自上而下規范和完善現行分稅制財政管理體制；二是加大減稅降費力度，支持實體經濟發展；三是實行財稅金融聯動，自上而下構建全國性融資擔保體系。宏觀層面的政策功能主要是消除體制因素對地方經濟發展的影響，為縣域財稅經濟發展營造良好的體制環境。

根據以上思路，提出政策建議。

1.自上而下完善現行分稅制財政管理體制。一是完善中央對省級的分稅制財政管理體制。首先，合理界定政府間的事權和支出范圍。當前促進地方經濟發展的財稅政策核心需從上而下理順事權和支出范圍，目的是讓地方政府有財權財力對縣域經濟發展實施宏觀調控。其次，按稅種劃分財政收入，適當擴大省級對共享稅的分成比例，賦予省級適當立法權。最后，完善中央對省的轉移支付制度，體現區別對待原則，通過科學測算把經濟基礎薄弱、經濟轉型升級、民族習慣、國企改革成本等因素加以考慮。總的方向是，提高一般性轉移支付標準，減少專項轉移支付，弱化部門轉移性支付。二是完善省對下各級政府的分稅制財政管理體制。首先，規范省對市、市對縣各級政府的事權，明確支出范圍。根據各級政府的職能以及效率原則來合理確定省、市、縣財政事權和共同財政事權，實現省與市縣政府間權、責、利相統一，做好轄區范圍內的基本公共服務提供和保障。其次，合理劃分稅種及各級收入分成比例。把消費稅轉為共享稅，城市維護建設稅由附加稅性質改為獨立稅種進行征收。合理調整省以下各級政府間收入分配關系，將更多財力通過體制分配給地方，對于調動各級政府的積極性具有激勵作用。最后，完善省以下財政轉移支付制度。省級應加大對縣級財政轉移支付和補助力度，保證縣域財政收入增長的可持續性。

2.調整現有政策，推動縣域經濟創新成長。一是加大對科技型企業稅收優惠力度，降低實體經濟交易成本。首先，調整研究開發稅稅前扣除政策。為激勵企業開展科技創新，對研究開發費稅收優惠政策進行調整：對現有稅前扣除比例進行調整，從原來175%調整為200%；允許企業計提研發準備基金，具體為：以注冊資本的一定比例為上限，每年按照銷售收入的一定比例計提研發準備基金在稅前扣除，并規定該基金若在一定年限內用于研發投入，則無需納稅調增，若超過一定年限尚未進行研發投入，則需要進行納稅調增。其次，取消增值稅、企業所得稅法規中的視同銷售條款。現行增值稅、企業所得稅法規中的視同銷售條款在一定程度上約束了企業經濟行為。為鼓勵企業多模式、多渠道、多元化發展，應修改稅收法規，取消增值稅與企業所得稅法規中的視同銷售條款，明確收入的確認原則與會計準則保持一致。二是財稅金融聯動，構建全國性的由各級財政、稅務、金融機構支持的融資機構及融資擔保體系。通過設立具有一定規模的融資擔保基金，切實解決縣域實體經濟融資難、融資慢、融資成本高的問題。