我國消費者權益保護制度深化改革研究

■鐘 晟

改革開放以來，我國消費者權益保護制度從無到有,保護力度從弱到強，在改革發展進程中我國既借鑒了國外先進的理念和經驗，也結合本國實際制訂了一系列法律法規和制度措施。2013年，我國對《消費者權益保護法》進行了第二次修訂，增加了對網絡、商品房等新興領域所產生的消費者權益保護內容，但在法規條文中仍存在含糊不清、指代不明的規定。隨著社會和經濟發展，消費領域問題層出不窮，由此引發的群體性事件也時有發生，給社會造成不穩定，同時也會制約我國社會的高質量發展，挫傷消費者消費及維權的積極性，從而違背了國家以消費促增長的政策導向。因此，在新的經濟金融背景下，深化消費者權益保護制度改革勢在必行。

改革開放以來，我國在政治、經濟、社會和文化方面取得了長足進步。在計劃經濟走向市場經濟的過程中，消費領域出現了很多矛盾和爭議，經營者、生產者和消費者之間產生了諸多糾紛。我國結合實際情況并吸收借鑒國外經驗，成立了中國消費者協會（以下簡稱消協），制訂了《消費者權益保護法》（以下簡稱《消法》）。因此，在經濟高質量發展的背景下，有必要正視問題，總結經驗，積累經驗，找到不足，汲取精華，在研究和探討中不斷完善消費者權益保護制度。

一、我國消費者權益保護制度存在的主要問題

《消費者權益保護法》自制定以來得到不斷加強完善，特別是2013年對《消法》進行了第二次修改后，立法方面逐漸完善，立法體系逐步健全。其中：適用范圍的界定趨于全面，納入了召回制，增加了精神損害賠償；在程序適用上規定了舉證責任倒置；權利保護范圍中增加了保護消費者隱私權的規定。消費者權益保護組織雖然是非政府性質的組織，不具有政府部門強制執行的職能，但新法修改后，在國家參與保護消費者權益的機構中，增加了代表國家的行政執法主體，如國家工商行政管理局，賦予了維權主體更多行政執行力。經過幾年的實踐，新法在許多方面暴露出了一些問題，仍存在迫切需要完善之處。

1.部門職責不明。有些職能部門存在權限劃分不明、職責交叉、多頭管理的現象，容易導致部門間的互相推諉而產生不協調和不一致。例如：在消費者保護措施制定方面，規定不清晰，很難分清哪些投訴歸哪個部門管。在受理消費者申訴方面，也容易造成各部門履責范圍不清，導致推諉敷衍。如在產品質量監督檢查方面，根據不同環節還有分工：生產流通領域的產品質量責任問題由質量技術監督局負責，需要工商行政管理機關配合協助；在市場管理和商標管理中發現制假售假等違法行為的，由工商行政管理機構查處，質量技術監督部門配合。以食品為例，在生產領域的質量監管由技術監督部門負責，流通領域的市場監管問題則由工商部門負責監督，而食品的營養和衛生標準則由衛生部門制定，食品藥品監督管理局負責監督及大案要案的查處。這種多頭管理規定常常導致政府部門各自為陣，消費者權益無法得到及時保障。

2.維權成本過高。一是經濟成本高。消費者權益受到侵害時首先向商家、消協或工商部門投訴，這一途徑所消耗的經濟成本并不高。但如果效果不好，則會選擇另一辦法，即向法院起訴。這種辦法的效果可能比投訴好，但成本會高出很多，消費者不僅要負擔訴訟費，還要支付律師費。目前，我國法律尚未規定敗訴一方承擔勝訴一方的訴訟費及其他相關費用，事實上導致打贏官司后得到的賠償或補償還彌補不了遭受的損失，從而導致消費者不愿維權。二是精力成本高。一部分消費者在維權時如果碰到推諉、拖延的經營者，在各個解決糾紛的環節都拖延，導致維權時間太長，從而導致消費者耗盡心力而選擇放棄維權。三是風險成本高。在維權訴訟案件中，因為對簿公堂，消費者個人信息和經營者信息往往會泄露，如果碰到別有用心的人，很容易造成事后被他人利用或受到威脅和被騷擾等情況發生。

3.違法處罰較輕。消協接到投訴，對責任人處理后，被處罰者所得到的處罰相對較輕。《消法》第五十六條規定：可以根據情節單處或者并處警告、沒收違法所得，處以違法所得一倍以上十倍以下的罰款，沒有違法所得的，處以五十萬元以下的罰款，情節嚴重的，責令停業整頓，吊銷營業執照。五十萬元對一些大的制假售假企業而言并不多，且跟制假售假的高額利潤相比，并不足以迫使其停止制假售假行為。而罰款后，有關部門就不好再管了，也不會再管了，直到接到下一次投訴。如果情節嚴重而被責令停產停業或者吊銷營業執照，不法企業又會重新以其他經營范圍注冊企業或干脆無證經營。這樣，違法成本太低，處罰力度太輕，從而會導致造假侵權行為屢禁不止。

4.執法力度不夠。處理投訴的部門或機關在處理投訴和糾紛時，一般只采取協商調解方式，雙方能達成諒解最好，如無法達成調解協議，則轉交有關主管部門辦理。雖然有要在十五日內答復的規定，但對超期未辦的，也只能采取催促或其他辦法而沒有強制執行權，如此就會導致侵權者置之不理，并不在乎投訴或者維權。而對于重大投訴和群眾反映強烈的問題，消協才會經過漫長調查提起公益訴訟。2018年，我國才開始有第一起公益訴訟。但對于絕大多數處理決定來說，都沒有強制執行力。

二、國外消費者權益保護制度對我國的借鑒

國外消費者權益保護制度比我國起步早，運行時間長，經過長期發展，已經形成了一系列較完整的保護制度。因此，我國可借鑒先進制度彌補我國消費者權益保護制度存在的短板。

1.懲罰性賠償制度。2003年，在美國最大石油企業埃克森美孚公司的版權糾紛案中，最終裁決的懲罰性賠償金高達119億美元，對侵權者巨大的懲罰性在我國同類案件的處理中尚不多見。在司法實踐上，我國近年來對懲罰性賠償制度的規定有所增加，但依然略顯保守，遠沒有發揮該制度應有的懲罰和震懾作用。我國消費者權益保護法和食品安全法分別規定了退一賠三和假一賠十的懲罰性賠償條款，其立法初衷就是為了發揮該制度對凈化市場的積極作用。2017年8月，河南消費者張先生起訴一家汽車銷售公司獲賠260萬元，已經算賠償案件里金額比較高的案例。不過，從我國已有涉及懲罰性賠償的案例看，原告勝訴率并不高。據調查，近年來判決的十倍賠償案件中，原告勝訴率只有30%左右。由此可見，我國懲罰性賠償制度建設還有待完善。懲罰性賠償制度目前僅散見于一些特別法中，而《民法通則》這部基本法中并無相應規定。法律實踐表明，懲罰性賠償制度不僅在維護消費者權益方面發揮著越來越重要的作用，而且在規范市場經營秩序方面也作用顯著，從而在一定程度上刺激了社會創新潛力，有助于促進中國制造轉型升級。

2.公益訴訟制度。美國歷史上第一個《公共利益法》意義上的訴訟是1955年的布朗訴教育委員會案。布朗之訴使美國律師們認識到，他們可以以法律武器幫助社會弱勢群體，從而實現社會公平與正義。近年來，侵害消費者權益的群體性事件越來越多，而被告往往是侵害居民生活環境的企業、侵害消費者權益的商品生產者和經營者或因制定和實施公共政策而威脅到國民各種權利的國家機關。面對如此強大的原告，居民、消費者或普通公民無論是在經濟上還是政治上都處于弱勢地位，而公益訴訟就為這些弱勢群體開啟了一扇維權的大門。近日，因廣州長隆集團多個場所存在以身高作為未成年人優惠票標準的問題，廣東省消委會代表消費者向廣州市中級人民法院提起了消費民事公益訴訟，此案屬全國第一宗未成年人消費權益保護公益訴訟，目前廣州市中級人民法院已受理。消協作為消費者的“娘家人”，在遇到侵害眾多消費者權益的事件時，作為公益訴訟的原告，能更好發揮維護消費者合法權益的作用。

3.撤回權制度的完善。我國消費者撤回權制度建立的時間較短，外國立法中許多先進且成熟的方面對完善和健全我國的消費者撤回權制度有一定借鑒意義。英國是世界上最早設立撤回權制度的國家，其明確規定在遠程銷售、分期付款、上門推銷、分時度假等消費領域建立撤回權制度。其中，對撤回權行使的節點規定得非常具體。比如以郵寄方式行使撤回權時，就是以投進信箱的那一刻作為消費者開始行使撤回權，而對方是否接到這封信，則不影響撤回權的行使。英國消費者行使撤回權方式為書面告知形式。關于撤回權的行使期限，英國規定消費者可在簽訂交易合同或者收到交易商品之日起7日內行使撤回權。經營者未按照法律規定向消費者履行告知義務或履行告知義務不充分的，從經營者充分告知消費者之日起算7日的撤回權行使期限。而我國新《消法》規定的撤回權的適用范圍較窄且模糊。在我國，經營者的告知義務通常不會行使，導致消費者不知曉自己享有撤回權，從而導致規定不明的撤回權和無法執行的撤回權的實際效果不明顯。因此，我國可以借鑒國外相關經驗，具體規定可行使撤回權的范圍，列出詳細目錄，撤回權行使的時間節點，且盡可能詳盡到具體情況，撤回方式規定必須使用書面方式，從而使執行有法可依、有章可循，最大程度保護消費者權力的行使。

三、深化我國消費者權益保護制度改革的方向、重點和路徑

（一）堅持用“法治”作為唯一的市場規則

只有依法治國、依法治市才能切實保護企業發展，鼓勵契約精神，維護消費者權益。只有對舉報者獎勵，對違規者懲處，才能穩定市場主體，規范經濟行為，保證公平交易和公平競爭，市場經濟才能在法治軌道上健康發展。從現有的消費者權益保護法規看，除《消法》外，還有一系列法律制度規章，各地也相繼制定和出臺了保護消費者權益的相關法規和條例，但是因為沒有基本法的規定和約束，對消費者權益的保護力度還不夠，維權行為執行起來還有很多問題。隨著信用經濟社會的到來，消費者的弱勢地位越來越明顯，消費者保護運動方興未艾。2011年。德國民法典明確規定了“消費者”和“經營者”的概念，界定了消費合同，將消費者合同法、消費者權利制度重新納入民法規范，從而確立了消費者保護的私法進路。因此，消費者權益不僅應受《消法》的保護，還應受到民法典的調整。在民法典中明確消費者的概念及權益保護的范圍，在完善的市場經濟法律體系中鼓勵交易，通過非營利法人制度來促進公益事業和其他非營利事業的發展，從而強化社會的自我治理能力，提升國家的治理能力和治理效率。在對民法典編纂的愿景中，在侵權法領域引入公法規范，以其穩定性和作為社會基本法的地位，強化對受害人的保護，將對消費者權益保護制度的改革定準基調，定好方向。

（二）嚴格監管，保障消費安全，釋放消費潛力

1.保障網絡信息消費安全。當今互聯網消費成為了主要消費方式，隨之而來的互聯網消費者投訴也日益增多。例如，在服務領域，互聯網投訴信息占到第四位，每年大概有將近1萬件的投訴。在處理這些問題時，法律依據不足，維權難度很大。在信息消費領域，對個人信息保護的規定還有很大拓展空白。如果不加強個人信息領域的保護，消費者就會對互聯網行業以及產品服務失去信心。這至少可以從兩方面開展工作：一是國家或政府層面，就是加快立法，立法能很好解決網絡信息消費出現的新問題，使之有法可依、維權有據。二是發揮行業協會的作用，就是把該領域主要或骨干企業聯合起來，共同商量制定能既有利于行業發展又有利于保護消費者權益的規章，然后由大家共同遵守、互相監督。

2.保障金融領域消費安全。在我國經濟快速發展的背景下，金融消費日益成為消費者普遍參與的事項之一，金融領域內的消費者隊伍也在不斷壯大。與此同時，隨著金融業的不斷發展與創新，各式各樣的投資理財產品也讓金融消費者眼花繚亂。金融市場的日趨復雜化，使得金融消費者與銷售投資理財產品或提供理財服務的金融機構之間的矛盾也日漸增多。金融糾紛事件的頻繁發生，致使金融消費者的權益不同程度遭到侵害，金融消費者權益保護問題也越來越受到社會關注。因此，應在調查研究的基礎上有針對性地制定相關法規，完善金融消費者安全權保護立法。一是厘清和整合我國現行法律法規，系統規范金融消費者安全權的內容。二是完善金融監管制度，健全金融監管機構協調機制，更新監管理念，覆蓋監管盲區。三是完善金融糾紛解決機制，完善訴訟救濟解決機制，構建多層次的非訴訟救濟機制，建立專門保護金融消費者權益的機構。

（三）遵循深化改革的路徑

1.完善對消費者權益保護的執法手段，加大處罰力度。一是賦予有關行政部門法定執法權。要賦予消協一定程度和一定范圍的強制執法權。二是賦予消協仲裁權。在消費者對行政部門或消協作出的決定不服時，不必只能通過法院訴訟來解決。如果消協就有仲裁權，裁決決定具有法律效力，就能大大緩解法院壓力，從而提高消費者權益糾紛案件的審結率和執行率。三是加大處罰力度。對欺詐行為的處罰，應從具體情節、造成的實際損害及增加精神損失賠償等方面進行修訂和規范，適當加大懲戒幅度，增加實行欺詐行為的成本，對情節嚴重的可移交司法機關審判。

2.加強政府對消費者權益保護的監管。隨著經濟的深度高質量發展，政府在加強經濟領域宏觀調控的基礎上，越來越重視公共服務領域的社會監管問題。一是加強政府牽頭和各部門聯動配合。從政府部門看，首先要起到牽頭作用，承擔領頭作用，進一步加強各部門間的協作配合，做到以較少的社會成本，更好完成保護消費者權益任務。二是完善政府信息公開制度。一方面，建立信息披露制度，定期發布政府相關工作，定期邀請消費者代表參加政府組織的有關消費領域經營、商品及服務質量問題的聽證會、座談會。另一方面，加強新聞媒體的監督作用，借助報刊、電視、廣播等傳統媒體和網絡、微博、微信公眾號等新興媒體，加強對消費者權益保護工作的宣傳，不定期組織各類活動，定期發布產品質量報告和維權動態。三是轉變政府監管模式。首先是放松經濟性監管，強化社會性監管。在一些壟斷行業、特殊領域引入市場競爭機制，給消費者提供更多選擇機會，同時也能促進這些行業領域的服務水平不斷完善。加強對消費者權益關于產品質量和環境保護等方面的社會性監管工作。由事后被動參與走向事前主動預防、事中積極控制、事后快速處置的全過程監管，提前干預，減少糾紛。其次，從單一的政府為主的監管模式轉變為全社會共同參與的監管模式。現有單一的政府監管模式越來越不適應紛繁復雜的社會環境，容易激發矛盾，導致監管效率低下，政府公信力大大降低，而全社會的共同參與則能彌補政府監管的不足。在政府主管的獨立監管下，可委托并賦予一定的監督權力，分行業分地域地進行委托監管。

3.創新消費者權益保護的救濟途徑。一是創新維權形式，發展網絡等新興維權形式。網絡維權具有公開性、安全性、見效快、成本低、簡便性等特點。例如，香港（地區）的網上投訴制度就是這樣一種便捷有效的維權形式。二是設立消費者小額爭議簡易程序。建議設立一套專門的小額糾紛簡易仲裁程序，或參考浙江省做法，在各級消協下設立“小型消費者仲裁庭”，這樣分布在各轄區、鄉鎮、村，消費者足不出戶就可以解決消費糾紛。三是加強對格式合同的監督。消協或有關部門應加強對此類內容的監督，最好是能賦予其監督修改權，對拒不糾正的，可以提請有關部門或政府協同處理并作出處罰決定。