淺析行政事業單位內部控制建設

孫崢嶸

摘 要：行政事業單位應與時俱進，結合自身實際，建立健全有效運行的自我約束和監督體系，加強內部控制建設，規范單位內部及延伸至外部的經濟和業務活動，提升綜合管理水平。本文從行政事業單位內控管理實踐出發，分析了目前存在的主要問題，并據此提出加強單位內部控制建設的對策建議。

關鍵詞：行政事業單位;內控管理制度;財政監督

一、 行政事業單位內控管理制度概述

行政事業單位內控管理制度，包含預算管理、收支管理、 采購建設管理、資產管理、合同管理及內部監督管理等方面內容，通過對各類經濟活動的業務流程梳理，分析風險管控點，建立健全內控管理體系，使內部控制貫穿單位經濟活動決策、執行和監督的全過程，在單位內部的部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督。

加強行政事業單位內部控制建設，有助于提高財政資金的使用效率，有力地規范并促進所在單位、單位管理者及各部門工作人員緊緊圍繞所要實現的目標任務，按照規定程序和要求，保證單位各項經濟活動合法合規的順利開展，合理運用有關資金、資產，投入并滿足各項公共服務管理職能之所需，在提升本單位綜合管理水平的同時，有效提升社會公眾特別是相關服務對象的獲得感、滿意度。確保各項工作依法規范有序運行，對于確保有效實現單位承擔的公共服務職能至關重要。

二、行政事業單位內部控制建設現狀

1.內控制度管理意識不到位

目前，一些單位對構建內部控制建設工作概念模糊、認識不清，部分單位管理者甚至將這一工作當作上級交辦的一般任務，沒有意識到該體系建設的重要性、必要性，沒有認識到內部控制制度的建設對于各項工作的規范有序運行，實現權責明晰、監督有力，及時防范化解各類風險的實際意義，甚至認為該項制度建設對于單位管理者和相關人員是增加負擔，客觀上存在消極應付和懈怠情緒。

2.預算管理制度不健全

在預算管理制度方面，主要問題在于預算編制工作雖然有要求、有分工，但權責不對應、過程不合理。具體安排時要求職能部門編報的工作計劃及預算需求，由財務部門負責細化測算。但在實際工作中，財務部門并不參與職能部門的具體業務，其對各部門預算進行的所謂“詳細測算”其實比較空泛，容易出現測算時的內容表述與實際業務不匹配，相關標準不能用于指導職能部門的預算執行，預算安排與執行之間存在差異性甚至出現“圓鑿方枘”“南轅北轍”的現象，并易引發重大財務風險。

3.收支業務管理制缺乏執行力

很多行政事業單位在財務部門工作規范中，對收入業務、收費許可、收支兩條線、政府采購、票據印鑒管理、各類詳細的支出規范等要求頗詳，但對其他職能部門在收支業務上的權責義務多付闕如或語焉不詳。單位部門負責人經常有“收支業務管理規范是財務部門的事”的認知，出了問題時將自己置身事外。

4.采購和建設項目管理制度的參與度不高

在建立健全方面，主要存在需求部門對采購、建設項目行進中的參與度不高，各類驗收環節管理制度設計不合理的問題。行政事業單位根據業務需要進行各類采購（包括貨物、服務與工程），自行或委托其他單位進行建造、安裝活動。一些單位的需求部門在采購、建設立項初期參與度較高，進入采購、建設環節就不再介入，驗收工作也不參與，直到辦理接收時才發現采購、建設的結果和自身需求有偏差，甚至大相徑庭造成浪費。

5.資產管理不受重視

資產管理包括貨幣資金、固定資產、無形資產、對外投資等。在以往整體政府投入規模較小的年代，對資產管理工作大多沒有足夠的措施手段。近年來，財政部門出臺了國庫集中支付、單一賬戶管理、非稅收入賬戶管理等一系列措施，促使行政事業單位加強了對貨幣資金的管理，但對固定資產和對外投資方面的管理措施仍然薄弱，不僅會造成資產利用率不足等各種浪費，也極易導致在國有資產流失方面留下諸多隱患。

6.合同業務管理不到位

一些單位對合同訂立業務不熟悉，更談不上建立具體有效的管理措施。簽立合同的過程中，對己方經辦人簽訂合同的權限沒有明確的規定，對對方經辦人是否具備簽訂合同的資格沒有充分調查，合同談判過程粗略，對重要事項沒有充分論證，擬定的文本表述不規范，合同審核不嚴謹，造成履行合同過程中諸多扯皮，出現矛盾糾紛。合同業務管理制度的不健全，易導致單位經濟利益受損，甚至涉違法違規的經濟業務往來。

7.單位內部監督和自我評價制度不完善

單位內部監督和自我評價制度不健全，出現問題不能及時發現、及時改進完善，以至一些小問題逐漸積累演變成大問題，在單位運行的某個時點、某個方面出現“黑天鵝”“灰犀牛”事件，需要付出很大代價應對解決。同時，制度不健全也為可能的違規行為提供了溫床。

三、行政事業單位內控優化對策

1.樹立正確的內控管理意識

行政事業單位管理層應充分理解內部控制建設工作的極端重要性，引導全體職能部門及人員明晰合理完善的制度體系對合理界定權責，避免工作中的推諉扯皮，降低財務風險、法律風險，提高單位工作效率的重要性，鼓勵全體人員積極參與內部控制建設。在此基礎上建立健全組織架構，合理劃分業務環節，全面設置管理崗位，細化各崗位權責，規范業務流程，確保每一項業務流程都包含決策、執行和監督機制。

2.健全合理分工，權責清晰的預算管理制度

明確預算工作整體由預算管理領導小組、各職能部門、財務部門分工合作完成。預算管理領導小組應由單位主要管理者、職能部門分管領導、財務部門管理者組成，對預算工作進行部署，提出編制要求，除了對常規預算進行審核外，還應在預算執行過程中進行監督，對需要調整的預算進行協調、審批，定期組織審計核查。各職能部門是單位項目預算編制和使用主體，在提出預算申請時須重點注意，預算要在本部門來年工作計劃中進行安排，申請報告中應闡明立項依據及項目必要性、可行性，并敘述詳細測算過程及執行規劃。而財務部門應清晰掌握相關政策法規，在預算編制環節詳細審核各職能部門提出的預算申請測算依據是否符合規定，在預算執行環節對照執行，降低風險。還應根據以往預算執行情況，向預算管理領導小組提出建議。

3.完善收支過程管理制度

首先，必須實現歸口管理，統一由財務部門負責收支業務，避免職能部門因政策規定不清隨意收支而形成“體外循環”“小金庫”等違規行為。

其次，財務部門在建立運行收支過程管理制度時，應將收付款、會計核算等不相容崗位進行分離，形成相互制約、相互監督的格局。在收入管理方面，應注意遵守各項政策法規，合法合規設立和使用銀行賬戶，該收的及時準確收入相應賬戶，該上繳國庫或財稅部門的及時上交，沒有許可的收費堅決不得收取。在支出管理方面，應建立項目申請、審核批準、項目執行、審核報銷工作流程，利用事前審批控制、事后審核控制，將支出項目限定在政策法規范圍和預算范圍內。

4.健全采購和建設項目制度

采購業務應由資產管理部門歸口管理，統一采購，采購事項包括貨物、服務和工程。資產管理部門應熟悉掌握相關采購政策，依法依規選擇采購方式，并對采購過程跟進控制。

建設項目業務應歸口到基建部門或辦公室，充分論證項目的必要性和可行性，對立項設計、招投標、合同簽立、項目調整、竣工驗收、價款結算、資產移交等工作環節進行過程管理，編制詳細預算，嚴格遵守招投標規定及程序，加強建設過程中對質量和進度的管控，對已竣工項目要及時驗收，及時移交資產管理部門，納入資產管理體系。建設項目中涉及采購業務的，基建部門（辦公室）應向資產管理部門提交采購申請，由資產管理部門負責統一采購。

采購、建設項目執行過程中，面對采購選擇、招投標選擇之類事項時，需求部門負責根據需要進行選擇，采購、建設部門則負責提醒和保證需求部門的選擇在政策法規允許的范圍之內。面對各類驗收工作，需求部門應和采購、建設部門依職能共同完成。

5.加強單位資產管理制度

明確資產管理責任方（包括資產管理領導小組、資產管理科室（員）、財務部門）相應職責，由專門人員負責固定資產購置、出入庫記錄、維修保管、清理報廢等日常工作，單位還應成立固定資產管理領導小組，定期組織對固定資產進行清核，保證賬實相符并使之得到有效利用。同時，還應注意單位對無形資產的管理，對包括單位名稱（冠名權）授權使用、相關合作及所擁有的各類知識產權等進行評估，使其得到有效保護，價值得到充分合理的利用。

6.通過合同管理制度規范單位經濟活動

合同業務應由單位辦公室或合同管理部門歸口管理，建立健全合同業務辦理的程序和規范，合同法律顧問參與重大項目的合同起草、談判、審查和訂立，對各類合同文件進行登記歸檔，參與或組織因合同糾紛而引起的調解訴訟等法律活動。各職能部門作為具體經濟活動主體，應根據辦公室或合同管理部門要求，在其職能范圍內申請辦理合同業務的資格和權限，充分核查了解對方單位主體資格和資信情況，明確對方合同簽訂人是否具備代表其單位簽訂合同的資格，認真審查合同內容，積極負責談判商定，確保合同在相關政策法規約束中順利履行。

7.完善內部監督和自我評價制度

單位應有計劃有組織地從單位管理層面和業務層面著手，依據各項制度的管控點要求，制定內部監督審查計劃，聘請會計師事務所等專業機構一起對單位內部各部門工作進行審計、評價，及時與相關部門溝通反饋，就存在的問題提出改進意見并督促落實。

參考文獻

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2.王金文.關于行政事業單位內部控制信息化的若干思考.行政事業資產與財務，2017（15）.

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（責任編輯：王文龍）