全面從嚴治黨新形勢下黨的制度建設問題及對策研究

周志平　周葉婷

摘 要：改革開放以來，黨的建設制度改革取得了顯著成就，黨的制度建設的制定和體系的科學性到了普遍肯定，但全面從嚴治黨的新形勢對強化黨的制度建設提出了新要求、新任務。面對部分黨員干部制度意識淡薄、黨內制度體系不健全、黨內制度重制定輕實施和重形式輕效果、禁止性約束性制度多權利保障制度少等不足，要采取有力措施，強化教育引導解決制度意識薄弱問題，健全民主集中制為核心的黨內民主制度解決增強黨組織的凝聚力戰斗力和號召力問題，深化干部人事制度解決造就高素質干部隊伍問題，健全反腐常態化制度解決作風建設問題，造就一支適應國家治理現代化的馬克思主義“三型政黨”。

關鍵詞：全面從嚴治黨;黨的制度建設;黨員干部

一、引言

黨的制度建設既包括黨內政治關系的制度規范建設，也包括黨與國家、社會關系的制度規范建設。本文主要聚焦于黨內政治關系的制度規范建設，指對黨的組織和黨員關系及其行為進行規范的各種黨內法規制度，包括黨員的權利義務、黨員的行為規范、黨組織的功能、地位、作用、黨的組織之間以及黨員和組織之間各種關系處理原則、黨內各種活動的基本要求、黨內監督制度、黨內民主制度等;從其內在屬性來看，就是黨根據黨的章程、組織原則制定出來的進行活動的規程和條款，它是黨的各級組織和黨的成員必須遵守的共同規范。

加強黨的制度建設，是我們黨堅持黨要管黨、從嚴治黨、從嚴治吏的一條基本經驗。十八大以來相繼出臺一系列重要的黨內制度法規，對干部選拔任用、干部教育培訓、干部個人有關事項報告、干部問責、干部兼職、干部檔案管理、“裸官”治理、領導干部能上能下等問題先后制定和完善從嚴管理干部的制度，強化了權力運行的制約和監督體系，進一步扎緊“制度籠子”。圍繞著十八大以來全面從嚴治黨新形勢下黨的制度建設這一主題，筆者對w市市直機關及市轄十三個區黨員干部、群眾展開調研。發放調研問卷500份，回收有效問卷473份，回收率94.6%。形成如下思考。

二、黨員干部對黨內制度的認知和踐行現狀

抽樣調查的對象中，從年齡來看，26-60歲為受調查對象的主體，占82.0%;從文化程度看，本科學歷者比重較大，比例將近達到半數，高中（中專）和大專學歷者的受調查者人數大體相當，分別占16.5%和18.8%;從身份看，涵蓋了領導干部、“兩代表一委員”、黨員和群眾，其中絕大部分受調查者是普通黨員，比例為68.7%，具體如表1、表2及表3所示。

根據調查分析，黨員、干部對黨內制度的了解情況、對黨內制度重要性的認知情況以及遵守黨內制度情況等三方面的情況，總體來說是好的。

（一）從對黨內制度的了解情況來看

97.9%的受調查者對黨內制度這一概念熟悉或較為熟悉;80.1%的受調查者對黨內制度制度體系所包括的系列規章、制度等內容了解或有所了解;對《黨章》《中國共產黨黨員權利保障條例》和《中國共產黨紀律處分條例》三個重要黨內制度的規則內容，分別有89.4%、77.4%、89.0%的受調查者了解或有所了解。在調查中，79.3%的受調查者經常學習黨的章程、準則、條例、規定等黨的規章制度，20.3%的受調查者會偶爾學習（見表4）。這表明相當一部分受調查者對黨內制度的對體系內的主要章程、條例和規定的內容進行了經常性的學習，絕大部分受調查者對黨內制度的概念、黨內制度體系以及重要黨內制度的規則內容三方面了解和熟悉程度較高。

（二）從對黨內制度的作用情況來看

全面從嚴治黨，是我們黨在“新形勢下進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭”①的根本保證。完善制度建設是中國共產黨應對國際國內各種新問題新挑戰的必然要求和必經之路，是推進黨領導的偉大事業、黨自身建設偉大工程，實現中華民族偉大復興的中國夢的必然要求和堅強保證。在對W市黨員干部群眾的問卷調查中，占比81.6%的受調查者認為健全黨內法規制度體系對全面從嚴治黨有很大的作用;占比18.0%的受調查者認為有所作用，只有占比0.4%的受調查者認為作用不大。

（三）從對黨內制度的遵守情況來看

96.2%的受調查者認為中央八項規定后W市黨員領導干部遵守黨紀黨規的情況與以往相比大有好轉;3.8%的受調查者認為有所好轉。在調查中，絕大多數受調查者對當前W市黨員、領導干部遵守黨內制度制度情況的總體評價較好。99.6%的受調查者認為當前W市黨員干部遵守黨的制度規范的情況好或較好;99.6%的受調查者認為當前W市市管領導班子和領導干部遵守政治紀律、組織紀律和廉政紀律的情況好或較好;98.5%的受調查者認為當前W市領導干部在工作項目推進落實過程中的思想方法與作風、領導方法與作風、工作方法與作風等方面好或較好;95.4%的受調查者認為當前W市、區及各部門執行民主集中制的情況好或較好（見表5）。這說明當前W市黨員和領導干部守規意識較強，能較好地認知和遵守黨內法規制度。

三、黨員干部遵循黨內制度存在的不足及其原因分析

當前黨的制度建設的制定和體系的科學性得到了普遍肯定。在調查中，全部受調查者肯定了當前黨內法規制定的科學性（97.9%的受調查者認為科學;2.1%的受調查者認為較好，沒有受調查者認為不科學）。雖然黨內法規的制定和體系的科學性得到了普遍肯定，但在具體規則和執行方面還存在著一些亟待解決的問題。

（一）對黨內制度建設的態度：制度意識還比較淡薄

有22.6%的受調查者對《中國共產黨黨員權利保障條例》的規則內容不太熟悉和不了解;26.2%受調查者則認為黨內制度與自身實際生活關系不大;18.8%認為相比國家法律來說不是太重要。一些黨員干部的人治觀念還根深蒂固，他們習慣于“自作主張”，習慣于按照上級意圖辦事，而不是按照規章制度辦事，甚至認為黨的制度只是為普通黨員制定的，自己不在制度管轄范圍之內。制度意識淡薄甚至缺乏，嚴重削弱了黨的制度的權威。有的黨員干部違反了黨紀，為了從輕處罰，不是向組織說明情況，而是想辦法拉攏關系、說情打招呼;有的黨員干部在干部選拔任用上，信奉“會哭的孩子有奶吃”，更有甚者跑官要官、買官賣官、拉票賄選，而不是相信制度，依靠組織。此外，黨內生活制度在一些地方存在落實不夠的問題，存在黨內生活庸俗化、隨意化傾向，有的地方存在好人主義和自由主義現象，民主生活不嚴肅、不認真，批評與自我批評變成表揚和自我表揚。

出現這種情況的主要原因是對黨的制度認識不足、黨紀黨規意識薄弱。半數以上受調查者認為廣大黨員干部對黨內制度了解掌握不夠是影響黨內制度實施效力的原因，44.4%受調查者認為黨內制度要調整和規范的問題太復雜;35.5%受調查者認為缺乏良好的法治傳統和規則意識;26.0%受調查者認為領導干部權力過大不愿被約束;13.1%受調查者認為黨內制度本身不科學;11.4%受調查者認為黨內制度易受社會政治局勢等因素影響（圖1）。

（二）黨內制度建設的內容：制度體系不夠健全、內容不合理

調查顯示，黨內法規本身存在的問題主要體現在規則制定技術的層面上，較少涉及內容不適當或違反國家法律的問題。首先，制度不夠健全，與社會主義市場經濟的發展不太相適應，缺乏完整性。黨內立法不足，很多法規沒有制定出來，不能滿足實際工作的需要，缺乏系統性;制度建設還存在不配套、不連貫、不協調的現象，缺乏制度執行的保障功能。有1.3%受調查者認為部分條文與國家法律相沖突;還存在著片面理解加強黨的制度建設，夸大制度的作用，以及因為制度建設中出現了問題而否定黨的制度的現象。

其次，制度原則化強，定性欠具體化，過于籠統，缺乏可操作性。伴隨經濟社會的發展，黨的建設制度面臨著諸多新問題新挑戰。某些制度還存在著“口號”或“宣言”式的表述方式，往往過于抽象，缺乏可操作性，執行起來較難，有時還需要另行召開會議或者出臺相應文件進行解釋或者公布操作細則等。有些制度條文雖然有定性要求，但缺少定量約束，往往導致在實踐操作中由于彈性比較大而難以操作。調查顯示，不少受調查者認為黨內法規的規則內容可操作性不強。81.4%受調查者認為黨內法規實體內容太多而程序規則較少;77.2%的受調查者認為內容較為寬泛、規定較為宏觀;45.0%受調查者認為部分條文操作的彈性空間較大，現有的一些制度規范化、程序化不強，缺乏貫徹執行的可操作性。對廣大黨員干部尤其是“一把手”的監督制約很難落到實處，有禁不止，有令不行，黨內監督和黨外監督還沒有形成合力，使得黨的各項制度在“一把手”面前顯得蒼白無力。

最后，禁止性、約束性制度多，權利保障型制度少。黨的制度建設往往不自覺地只把黨員當作制度規范的對象以及貫徹制度的客體，忽視了黨員應該參與制度制定的主體地位，在領導機關與黨員在制度建設關系上，陷入了“我制定，你執行”的誤區，致使部分黨員對黨的部分制度產生誤解甚至是消極抵抗的現象;強調集中多，保障民主不夠;強調黨員義務多，保障黨員權利不夠;規范管理基層黨組織和黨員的法規多，規范管理領導機關和領導干部的法規少;規范自身建設的法規多，規范黨的執政方式、領導制度的法規不夠等問題。

這主要是因為黨內制度制定的科學性、民主性欠缺，導致黨內制度體系不配套、內容不合理。72.9%受調查者認為立法缺乏一個總體規劃;56.7%受調查者認為少數部門立法廣大黨員參與不夠，忽視了黨員應該參與制度制定的主體地位，往往不自覺地只把黨員當作制度規范的對象以及貫徹制度的客體，陷入了“領導機關制定，黨員群眾執行”的誤區，致使部分黨員對黨的部分制度產生誤解甚至是消極抵抗的現象;28.3%的受調查者認為法規的聽證和糾錯機制欠缺。這顯示出立法程序的科學性、民主性不夠是黨內制度內容不合理的主要原因。

（三）黨內制度建設的效果：重制定、輕實施和重形式、輕效果的現象比較突出

制度難以落實，“制度如林執行無人”，缺乏嚴肅性。黨內法規的執行效果沒有達到公眾滿意的程度。首先，有法不依、有法難依（67.9%），執法不嚴、違法不究和懲戒不夠（61.7%）（見圖2）。在問到“您認為當前黨內法規執行的效果如何”時，不足半數的受調查者認為很好，43.8%的受調查者認為較好，11.2%的受調查者認為一般。

其次，落實難，某些制度存在重形式輕實踐、落實有不到位的現象，如對干部選拔、管理和考核，重制度建設，輕履行落實。在干部任職考察中，推薦和考察談話匆忙，群眾意見表達不夠充分，干部談話不夠深入，走程序、走過場的現象較多。例如2014年新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，在執行過程中存在著走程序、走過場的現象，不利于把人選的情況考實考準。對干部日?？己吮容^薄弱，對干部在重大關頭、關鍵時刻的表現考察不夠;年度考核有時拘泥于形式，測評環節過于繁雜，測評項目過多，參加測評人員有時難以把握，造成有效票不多，影響了測評結果的真實性、準確性;對考核結果的運用不夠充分，沒能與干部獎懲、選拔任用、培養教育、管理監督很好地結合起來，考核結果評價干部、激勵約束干部的作用發揮不夠好。

最后，還存在在制度執行上創新意識不夠強的問題。一些制度在執行上有時過于注重原則性而靈活性不足，習慣于憑工作經驗和領導經驗開展工作，解決新情況、新問題的創新意識不夠強、工作思路不夠寬，致使一些長期困擾組織工作的問題，如簡單以票取人、干部能上不能下、黨員隊伍能進不能出等問題，沒有得到很好解決;對一些新情況新問題，如推進干部選用制度改革、黨內民主建設等方面，未能跟上時代步伐、與時俱進，沒能拿出更好的對策。此外，流動黨員管理招法不多，黨員在居住地發揮作用的機制不夠健全，基層服務型黨組織沒有全面建立起來。在開展黨內生活方面，對于少數基層黨組織存在的不認真、不嚴肅、不經常、不到位問題缺乏有效治理措施，民主生活會質量普遍不高，缺乏積極健康的思想斗爭和矛盾交鋒。

這主要存在3點原因。一是缺乏對權力的有效制約和監督導致制度失效。66.8%的受調查者認為領導干部權力過大難以監督;25.6%的受調查者認為領導干部抵觸黨內制度的制約;20.9%的受調查者認為黨內文化消極因素的影響;62.8%的受調查者認為相關監督機構失責（見圖3）。受調查者普遍認為領導權力過大而缺乏相應的制約和監督是黨內制度對領導干部失效的主要原因。

二是黨內制度法規對普通黨員權利保障不夠導致黨內制度對廣大普通黨員作用失效。絕大多數受調查者認為，黨內制度對黨員的具體權利保護不到位是其對黨員失效的主要原因;過半數的受調查者認為，基層黨組織弱化使黨內制度對普通黨員作用失效;47.6%的受調查者認為，黨內制度失效是因為其權威性不夠;還有少數受調查者認為由于普通黨員對黨內制度的刻意規避使其作用失效，具體如圖4所示。

三是黨員隊伍數量過大使黨內利益關系多樣化制約了黨內制度構建合理的黨內秩序。85.6%的受調查者認為黨員人數太多黨員隊伍龐大制約了黨內法規對合理黨內秩序的構建;45.7%受調查者認為黨員行為的多樣性;42.9%的受調查者認為黨員和黨組織的利益趨于多元化;4.9%受調查者則認為黨內關系較為復雜。數據顯示出，龐大的黨員隊伍使得黨員的行為和利益需求千差萬別，管理難度較大，阻礙了黨內法規對合理黨內秩序的構建。

四是政治生態和政治環境也制約了黨內制度發揮實效。87.1%的受調查者認為人情大于法的文化傳統;76.7%的受調查者認為黨內腐敗現象的恣行和侵蝕;23.0%的受調查者認為少數領導干部特權思想的影響;45.7%的受調查者認為對黨內制度的重要性認識不足。

四、全面從嚴治黨新形勢下加強黨的制度建設的思路及對策措施

根據調查研究，強化黨的制度建設，扎牢“制度籠子”，強化權力運行的約束與監督，有如下幾方面途徑。

（一）強化以黨章為重點的黨紀黨規教育引導，解決制度意識薄弱問題

1.加強黨性教育，提高黨員整體素質，徹底消除各種封建主義思想殘余的影響

大張旗鼓地宣傳黨的制度建設的重要性，統一和提高全黨對制度建設認識，使全黨養成自覺學習制度、遵守制度和監督制度落實的良好氛圍。充分發揮領導干部的表率作用，通過個體的制度意識來影響和提高群體的制度意識。要教育引導黨員，開展對黨章黨規的學習教育，強化黨章黨規意識，不斷強化制度意識、增強制度觀念，提升用制度解決問題的能力。

2.堅持思想建黨和制度治黨緊密結合

重視從思想上建設黨，是中國共產黨自身建設的突出特點，也是我們黨的優良傳統和巨大優勢。堅定理想信念、加強黨性修養，堅守共產黨人的精神追求，挺起共產黨人的精神脊梁，黨內存在的許多問題才會迎刃而解。制度治黨是時代的要求。一個國家，要靠依法治國;一個執政黨，要靠制度治黨，這是現代治理的鐵律，也是政治文明的突出體現。經過多年的不懈努力，我們已經有了一個以黨章為根本遵循，以民主集中制為基本原則的制度體系，這是社會主義制度體系的重要組成部分。同時也要看到，這個制度體系還有許多不完善、不健全、不適應、不配套的問題，要在已有制度體系的基礎上，做好補充完善和深化細化工作，處理好新、老制度的銜接配套，最終形成一整套科學的完善的制度體系，把黨的一切活動置于制度的規范之中，用制度管權管事管人。

堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，二者一柔一剛，同向發力、同時發力，從嚴治黨必將展現出新的面貌、顯示出巨大威力。

（二）健全以民主集中制為核心的黨內民主制度，著力解決增強黨組織的凝聚力、戰斗力和創造力不足問題

民主集中制、黨內組織生活制度等黨的組織制度都非常重要。要以黨章為總遵循，進一步健全和完善黨的組織制度，堅持民主集中制，嚴格黨內生活，不斷強化組織紀律。

1.完善以民主集中制為核心的黨內民主制度

民主集中制是黨的根本組織制度和領導制度。要著眼于落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權等黨員民主權利，加快推進黨內民主制度體系建設，進一步健全和完善黨員民主權利保障制度、黨的代表大會制度、黨內選舉制度、黨的委員會制度，不斷完善黨的代表大會任期制，強化全委會決策和監督作用。要落實好集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的要求，進一步完善常委會議事規則和決策程序。要健全和認真落實民主集中制的各項具體制度，促使全黨同志按照民主集中制辦事，促使各級領導干部特別是主要領導干部帶頭執行民主集中制，一把手要帶頭發揚民主，堅持平等議事，善于集中各方面意見，自覺接受班子監督，堅決反對和防止個人專斷。

2.嚴肅黨內生活，不斷提升黨員自我完善、自我凈化能力

“嚴肅黨內生活，是解決黨內自身問題的重要途徑，是保持黨的先進性和純潔性的重要保證?！雹谝獔猿趾吐鋵崿F有黨內生活制度，認真貫徹黨章、黨內政治生活準則等關于黨的組織生活的各項規定，重點落實“三會一課”、領導干部雙重組織生活會、支部組織生活會等制度，開展民主評議黨員、黨性分析、黨員定期評議基層黨組織領導班子等。對非公企業、社會組織、流動黨員等薄弱領域黨的組織生活，要著重加強。嚴要豐富黨內生活的形式和載體，增強針對性和實效性，增強吸引力和凝聚力。

3.強化組織紀律，不斷增強尊重和維護黨的紀律的堅定性和自覺性

黨的紀律包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律等，其中嚴格執行組織紀律是確保其他紀律貫徹執行的基礎。完善和落實請示報告制度是強化組織紀律的一項重要保證，要切實抓好并嚴格執行請示報告制度，凡是應由上級黨組織決定或知悉的重大問題，凡是應讓組織了解掌握的個人事項，都要及時準確全面地進行請示報告。

（三）以干部制度為切入點，深化干部人事制度改革，著力解決造就高素質干部隊伍、人才隊伍問題

深化干部人事制度改革，是深化黨的建設制度改革的重點任務之一。要適應全面深化改革新要求，抓住干部群眾反映強烈的突出問題，構建有效管用、簡便易行的選人用人機制，以培養造就更多黨和人民需要的好干部，特別是要使那些理想信念堅定、銳意改革創新、敢于負責擔當的優秀干部充分涌現。

1.堅持原則標準，學習貫徹好《黨政領導干部選拔任用工作條例》

貫徹落實好《干部任用條例》，這是當前深化干部制度改革特別是干部選拔任用制度改革的一個重點任務。要把握堅持黨管干部的核心，保證黨的領導，解決為誰選人的問題;把握堅持五湖四海、任人唯賢的實質，落實立黨為公的執政理念，解決用什么理念選人的問題;把握堅持德才兼備、以德為先的根本，保證干部政治堅定、作風優良，解決選什么樣人的問題;把握堅持注重實績、群眾公認，靠實踐檢驗干部，解決依據什么選人的問題。

2.改革和完善干部日常管理和考核評價制度

一是明確干部崗位職責。W市健全崗位責任體系、確定年度目標任務、開展職責任務分析研判、形成工作項目清單。二是全年動態跟蹤管理。W市將年度目標任務分解為項目類、數據類、約束類等分類跟蹤管理。三是嚴格考核領導班子和領導干部。W市對領導班子領導干部工作事項、干事過程、政治品德等分別進行正反向評價，突出考核實干情況。堅持實地核查、聽取服務對象和參與者評價、組織本單位本系統干部群眾進行真實度和滿意度評價相結合，重點考察工作實事。在此基礎上，采用匯總評價、印證評價、比較評價、綜合評價方式，綜合評定領導班子和領導干部工作實績。四是根據年度考核結果，分別對干部進行獎勵表彰、跟蹤培養、選拔任用、教育培訓、談話提醒、函詢誡勉、組織處理和責任追究。W市從嚴從實落實對干部的管理、考核。

3.落實干部能上能下制度

2015年7月28日中辦印發的《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》，充分吸收黨的十八大以來全面從嚴治黨的重要成果，首次對干部“能上能下”作出具體規定，對完善從嚴管理干部隊伍制度體系，進一步建立健全領導干部能上能下制度機制，推動形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導向和從政環境，建設高素質干部隊伍，具有深遠意義，為落實全面從嚴治黨提供了重要制度保證。

（四）以反腐敗和作風建設為抓手，健全改進作風常態化制度，著力解決作風建設問題

作風建設是黨的建設的永恒課題，要在樹立為民服務宗旨上、著力解決“四風”問題上、固化“為官不易”成果上和強化反腐機制上建立長效機制，用作風建設的制度化保證作風建設的常態化。

1.牢固樹立為民服務宗旨意識

全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，群眾立場是最根本的政治立場。要牢固樹立馬克思主義群眾觀，教育引導黨員干部進一步站穩群眾立場、增進群眾情感、改進群眾工作方法、增強群眾工作能力。豐富和完善領導干部直接聯系群眾和服務群眾制度，健全領導干部帶頭改進作風、深入基層調查研究機制，推動黨員領導干部拿出一定時間到基層一線，聽民聲、察民意、解民憂。

2.從制度層面聚焦、解決“四風”問題

作風建設既是長期任務，又具有階段性特點，不同時期需要解決的問題和重點不同。當前，人民群眾對我們黨的作風反映最強烈的，主要是“四風”問題。要聚焦十八屆三中全會《決定》提出的“圍繞反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，加快體制機制改革和建設。”

3.加強反腐敗體制機制創新和制度保障

強化反腐敗體制機制建設是我們黨的性質和社會主義制度所決定的，也是確保改革取得成功的內在要求。要加強和改進對領導干部特別是主要領導行使權力的制約和監督，加強行政監察和審計監督，保證權力不被濫用。要推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開，把權力關進制度的籠子，推進全面從嚴治黨抓常、抓細、抓長，構建風清氣正的政治生態。

注釋：

①《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014年版，第336頁。

②習近平：《在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》，人民日報，2014-10-09。