農村集體土地征收補償款分配問題研究

喬雪

摘 要：本文通過對農村土地征收補償款分配的情況出發，找到農村土地征收補償款分配存在的問題，分析現階段土地征收補償相關法律政策不完善之處，并針對出現的問題，提出相應的對策建議，以減少農村土地征收補償款分配糾紛，更好保障失地農民的生活。

關鍵詞：農村集體土地;征收補償;對策

農村土地具有重要的社會保障價值，土地征收分配工作，需要引起廣泛關注和重視。及時處理好村集體和被征地農戶之間的關系，以及各個家庭成員之間的分配關系對于構建和諧社會具有重要意義。

一、集體土地征收補償款分配問題的法理分析

（一）集體土地征收補償款分配的對象

集體土地征收補償款分配的對象是指有資格獲得土地補償款的人員。我國相關法律規定，集體土地征收補償款分配的對象包括兩種：集體經濟組織、集體經濟組織成員。

（二）集體土地征收補償款分配的標準

征地者與集體組織之間的分配標準。根據土地法相關規定，依據原土地的用途進行發放補償費用。主要包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費、社會保障費用等。

集體組織和成員之間的分配標準。在《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中對被征農戶是主要地補償主體以及如何分配補償費用問題做了指導。此決定有利于土地補償分配工作的開展。

組織成員之間的分配標準。關于成員間地具體分配工作我國法律把相關權利賦予村民大會討論產生，由村民通過自治來實現。我國法律規定，在制定征地補償款時，村民會議要集體討論通過，村集體成員在會議上可表達自己的看法。在農村，重大事項應當經過村民會議成員的三分之二或者三分之二以上的村民代表同意，之后報基層政府備案，征地補償費用也不例外。但是，村民自治必須在法律的約束進行，分配標準不得違反法律，不得侵犯其它成員的合法權利。

實踐中，集體組織成員對于分配方案一般是平均分配土地補償費。但是，事實上，在真實的案例中，許多非等額分配的情況也十分普遍，在針對一些特殊群體上，不乏存在少分，甚至干脆不參與分配的現象，比如“外嫁女”等等。由于受到一些民間傳統的影響，再加上缺乏相關的法律知識，分配方案在內容方面與相關法律和法律原則背道而馳。

二、農村集體土地征收補償款分配中存在的問題

（一）相關受益主體資格不確定

集體土地征收補償款的受益主體包括集體經濟組織，也包括集體組織成員。集體經濟組織作為土地的所有權人，當然對土地補償分配有收益權。我國《土地管理法》第十條規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理等等。集體經濟組織的在現實中得表現形式比較模糊。實際上，集體經濟的很多職能由村委會代行，包括補償款的分配，但是村委會只是管理者。

集體經濟組織成員是土地的承包者，享有土地補償分配請求權。農村土地征收補償款糾紛的焦點問題是集體成員資格的確定問題。我國現行法律中對集體成員資格的取得、變更以及喪失沒有明確的規定。現實中，在對待一些特殊人員比如出嫁女、輪換工等成員資格認定上，各地標準不一。

（二）分配標準不合理

1.征地者與集體組織之間的分配標準過低。

根據《土地管理法》，土地補償的標準主要是以年產值為基準，在此基礎上乘以一定的倍出，得出土地補償費。而且是按照土地原有用途進行補償，同時還要注意補償上限，即補償費用不能超過30倍。但事實上農用地被征收之后，進而轉化為非農業地，其經濟價值比轉化之前的農用地高出幾倍，甚至幾十倍。這就是說，土地被征收之后的價值遠遠高于其現在的補償標準。現在的標準僅僅考慮了土地的原來用途和原來產值，沒有考慮到土地的預期收益，農民沒有從土地用途改變后的巨大經濟價值中獲得相對應的利益。

2.集體組織與組織成員之間的分配標準不明

對于被征收土地的農民，土地補償費應該運用到其生活安置方面。我國許多省份也制定了給予補償費用的最低標準，但是都有一個前提，即集體經濟組織不能調整相應土地給被征地農民使用。所以，這個標準是對農民土地承包經營權的補償，當前提不存在，相應的具體補償標準也是不存在的。

3.分配標準的制定缺乏監督

分配標準是由村民自治決定，一般由村委會召開村民會議形成分配方案。村民自治在保障人民民主，保障農民的土地補償款分配權益方面發揮了重大的作用。但是也存在很多現實問題。比如許多集體組織成員有自己的價值觀，許多傳統思想比如“嫁出去的女兒潑出去的水”，女兒沒有繼承的權利等等。其次在組織會議方面程序不夠嚴謹，容易導致村干部濫用權力，滋生腐敗。

（三）分配程序不規范

首先，征地信息的公開力度小。《土地管理法》雖然規定了地方政府應該在分配方案公布之后及時發布公告，聽取相關人員的意見。但是，實踐中由于受各種因素的制約，這種規定落實不夠充分，農民的參與程度非常低。

其次，土地征收缺乏有效的監督。現行法律沒有規定政府土地征收的監督機制，政府既是土地的征收者，同時又是土地的交易方，在決策中，難以做到公正裁決，往往會出現侵占農民土地的現象。

三、解決農村集體土地征收補償款分配的建議

（一）明確受益主體資格

第一，什么是農村集體經濟組織。由于我國法律對農村集體組織的定位比較模糊，其中包括鄉（鎮）農民集體、村農民集體、農業集體經濟組織內的農民集體。不確定的定位，給我們帶來了相當大的難題。所以，我國法律對于什么是農村集體經濟組織要作出一個準確的定義。

第二，集體組織成員資格如何認定。實踐中認定一個人是否具有集體組織成員資格，通常有三種做法：一是以戶籍為標準。第二種做法是以權利義務是否對等作為標準。第三種做法是集體土地是否作為成員的基本生活保障。

第三，要規范土地權屬登記。有關部門要先進行土地確權，具體落實哪些土地屬于哪些人，督促他們落實土地確權登記。在這些工作完成后，再進行土地補償公告，循序漸進，確保在補償款分配時達到公平、公正。

（二）優化補償分配標準

規范征地者與集體組織之間的分配標準。現實中，應該從市場經濟的角度出發，制定科學合理的標準。由相關部門綜合考察土地的各種因素，比如土地類型、產量、位置等，再考慮本地區經濟發展情況和農民的社會補貼，思考土地具有的多樣功能，對被征收者進行綜合全面的補償。

完善最低標準，維護被征收土地者的利益。現有法律對于被征收土地者在沒有能夠調控的土地的情況下只是規定了土地被征收后，制定了補償款最低標準。相反，如果有土地可調時，土地補償款最低標準沒有相關規定。所以對于此種情況法律應該加以完善。

明確村民自治與國家法律法規的關系。我國農村實行村民自治，但這種自治并不是沒有任何限制的自治，仍然要接受國家法律法規的調整。村民自治的范圍究竟有多大，以及如何界定村民自治與國家法律法規的關系，存在許多困難。應該堅持“法不禁止即自由的原則”。

（三）完善補償款分配的程序

集體組織在征地補償分配過程中，要經過充分的民主議定，既要尊重集體組織利益，又要尊重集體經濟組織成員權益，具體來說，需要遵循以下三個步驟：

首先，在征收土地之前，對農民進行征地補償方面的政策規定和相關法律法規進行學習，使農民對相關的法律知識進行熟悉。其次，召開村民大會對征地補償方案進行協商，充分聽取村民的意見，并根據村民意見對方案進行修改。經過修改之后，再經過村民討論，如此反復，確保民主協商。修改后的方案，要經過法律專業人士的審查，確保補償方案不能與我國的相關法律法規相互沖突，避免違法。經過村民大會整體表決之后，報鄉鎮政府進行批準。最后，對征地補償方案進行公示，公示期滿沒有異議的，要嚴格按照通過的征地補償方案進行分配，使得被分配者充分了解并參與分配。

（四）健全補償款分配救濟制度

第一，完善人民調解制度。土地補償費糾紛主要發生在農村集體組織以及集體組織成員之間。糾紛的主體之間相互熟悉，并且集體經濟組織之間具有封閉性。充分發揮人民調解的作用，對解決糾紛具有重大的意義。

第二，建立相應的民間仲裁機構，把農民征收補償分配糾紛納入到民間仲裁機構的受案范圍之中。仲裁機構相對獨立，能夠廣泛接受社會的監督。土地征收補償糾紛時民事主體之間的糾紛，把這種糾紛納入到仲裁之中，其作出的結果也易于被雙方當事人所接受。雖然土地補償費糾紛不屬于土地承包經營糾紛，我國法律把土地補償費糾紛排除在了仲裁之中。但是，兩者具有很大的相似性，并且兩者都屬于集體組織內部的糾紛。應當把這兩種糾紛納入到仲裁的范圍之中。。

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