人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度的認(rèn)識(shí)與反思

覃賀

摘 要：人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度是我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中的重要成果之一，旨在通過(guò)裁定書(shū)的形式賦予人民調(diào)解協(xié)議既判力，保障人民調(diào)解協(xié)議的順利執(zhí)行。司法制度發(fā)端于定西法院的司法實(shí)踐，被立法正式化并未經(jīng)歷很長(zhǎng)時(shí)間的檢驗(yàn)，作為一項(xiàng)新制度，其在理論、立法以及運(yùn)行上均存在一定不足和缺陷。本文從全面認(rèn)識(shí)人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度的角度來(lái)理解、討論本制度，反思存在的不足，找出存在的漏洞，為制度發(fā)展尋求更好的方向和途徑。

關(guān)鍵詞：司法確認(rèn);遇冷反思;立法局限;完善路徑

一、我國(guó)司法確認(rèn)制度概述

2009年7月24日，最高人民法院正式發(fā)布《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》），在“完善司法確認(rèn)程序”一章中吸納了定西法院探索訴前司法確認(rèn)機(jī)制的改革成果，提出構(gòu)建完善的司法確認(rèn)制度，即對(duì)于通過(guò)了法院司法確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。由此，定西的司法確認(rèn)模式面向全國(guó)實(shí)施。2010年8月28日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》（以下簡(jiǎn)稱《人民調(diào)解法》），司法確認(rèn)制度首次從法律層面得到明確規(guī)定。2011年3月29日，最高人民法院正式公布了《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》），該司法解釋對(duì)司法確認(rèn)的各項(xiàng)程序進(jìn)行具體規(guī)定，其中包括司法確認(rèn)案件的管轄、受理?xiàng)l件、申請(qǐng)材料、案件審理流程、不予確認(rèn)情形以及司法救濟(jì)等細(xì)節(jié)。2012年8月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》在第十五章“特別程序”中增加了第六節(jié)規(guī)定“確認(rèn)調(diào)解協(xié)議案件”，從基本法的層面上肯定了司法確認(rèn)的獨(dú)立程序價(jià)值。2015年2月最高人民法院公布了適用民事訴訟法的新司法解釋，其中第三百五十三條條至三百六十條對(duì)司法確認(rèn)實(shí)施過(guò)程中的具體問(wèn)題作了補(bǔ)充和說(shuō)明。

二、我國(guó)司法確認(rèn)制度的運(yùn)行現(xiàn)狀與反思

（一）司法確認(rèn)制度在實(shí)踐中遇冷

在此立法背景下，司法確認(rèn)制度在學(xué)術(shù)討論中備受關(guān)注和推崇，被譽(yù)為“西部法院改革創(chuàng)舉”。然而理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感。人們對(duì)他寄予的厚望與實(shí)際操作帶來(lái)的效果反差實(shí)在不小。

根據(jù)浙江省高級(jí)人民法院聯(lián)合課題組的調(diào)研顯示，“浙江省法院司法確認(rèn)（審查）人民調(diào)解協(xié)議工作雖然取得了一定的成效，但離制度設(shè)計(jì)的初衷還有很大的距離，使用率并不高，應(yīng)用價(jià)值尚未凸顯。目前全省推行司法確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議的法院僅有22家，不到基層法院的四分之一。”而這樣人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度利用率不高的情況，在全國(guó)各地方法院是普遍存在的。根據(jù)司法部基層工作指導(dǎo)司人民調(diào)解工作指導(dǎo)處的《2016年度人民調(diào)解工作發(fā)展報(bào)告》，“2016年申請(qǐng)司法確認(rèn)的90982件，占達(dá)成調(diào)解協(xié)議數(shù)的1.0%，比2015年下降了0.4個(gè)百分點(diǎn)。”從這些數(shù)據(jù)看來(lái)，司法確認(rèn)制度在實(shí)踐中遭遇冷落不小甚至有休眠的趨勢(shì)。

全國(guó)人民調(diào)解案件的成功率如此之高，但申請(qǐng)司法確認(rèn)的案件卻寥寥無(wú)幾。對(duì)此現(xiàn)象，司法部基層工作指導(dǎo)司人民調(diào)解工作指導(dǎo)處給出的回答是這樣的，“申請(qǐng)司法確認(rèn)比例減少一方面說(shuō)明糾紛當(dāng)事人的誠(chéng)信意識(shí)、履約意識(shí)增強(qiáng);另一方面說(shuō)明人民調(diào)解工作的質(zhì)量和水平進(jìn)一步提升，當(dāng)事人自覺(jué)履行約定的義務(wù)，無(wú)需再申請(qǐng)司法確認(rèn)。”這就讓我們不得不開(kāi)始思考一些問(wèn)題，我們?cè)O(shè)立司法確認(rèn)制度的初衷到底是什么？是僅為缺乏法律效力的人民調(diào)解建立一個(gè)支持保障的后備制度，完善法律體系？還是想要司法確認(rèn)制度能從根本上解決人民調(diào)解的執(zhí)行問(wèn)題？從目前已經(jīng)生效運(yùn)行的法律法規(guī)、司法解釋到現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐與探索，再到理論界的各方討論，似乎都莫衷一是。學(xué)界討論的最多的問(wèn)題集中在制度本身的細(xì)節(jié)完善問(wèn)題。這些問(wèn)題固然能夠?qū)χ贫鹊耐晟婆c發(fā)展有所推動(dòng)，但是對(duì)于制度本身的必要性認(rèn)識(shí)和價(jià)值論證有助于我們更好地反思和完善這一制度的發(fā)展。

（二）我國(guó)司法確認(rèn)制度運(yùn)行遇冷的原因

2012年湘潭大學(xué)法學(xué)院開(kāi)展“湖南基層人民調(diào)解制度實(shí)證狀況考察”的暑期調(diào)研活動(dòng)，由湘潭大學(xué)10余名博士、碩士研究生組成的調(diào)研團(tuán)前往湖南湘南某市開(kāi)展實(shí)證調(diào)研。期間有62名基層法官、103名街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民調(diào)解員接受了訪談。他們均表達(dá)了自己對(duì)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度的感觸。

1.基層人民法院的積極性不高

基層人民法院的積極性不高，主要有如下幾點(diǎn)原因。首先，人民法院本身的訴訟壓力已經(jīng)十分巨大，案多人少。司法確認(rèn)制度確立的初衷也是想讓人民調(diào)解為法院訴訟分流解壓，但是卻又以另外一種方式重新將糾紛帶回法院，法院的工作壓力并未減輕，自然不愿受理這些案件。其次，司法確認(rèn)程序并收取任何費(fèi)用，經(jīng)費(fèi)壓力加重。原本基層法院的工作量就十分巨大，基層法院的辦案經(jīng)費(fèi)普遍比較緊張。在不收取任何費(fèi)用還要背負(fù)錯(cuò)誤確認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)的情況下，法院自然是能避就避。再次，我國(guó)大部分人民調(diào)解員文化水平和法律素養(yǎng)不高，形成的人民調(diào)解協(xié)議也很不規(guī)范，要么是口頭協(xié)議，要么書(shū)面表述存在很大問(wèn)題，將這些瑕疵明顯的調(diào)解協(xié)議賦予合法性和強(qiáng)制執(zhí)行力需要法院耗費(fèi)不亞于審判的精力和風(fēng)險(xiǎn)。最后，人民調(diào)解協(xié)議的形成大多依據(jù)隨意性很大的民間風(fēng)俗，而法院在進(jìn)行審判和確認(rèn)工作時(shí)依據(jù)的是嚴(yán)肅的法律規(guī)范，如何平衡好民間風(fēng)俗與法律規(guī)范的沖突是司法確認(rèn)制度需要解決的重要問(wèn)題。

2.人民調(diào)解員對(duì)司法確認(rèn)制度的不認(rèn)同感

活躍在一線的人民調(diào)解員們可以說(shuō)是離司法確認(rèn)制度最近的人之一，他們通過(guò)不斷努力盡力化解當(dāng)事人之間的糾紛。然而在這次調(diào)研活動(dòng)中接受訪談的100多名人民調(diào)解員大都對(duì)司法確認(rèn)制度表達(dá)了或多或少的不滿。其中最核心的觀點(diǎn)是：他們認(rèn)為人民調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行率一直很高，反倒是法院的執(zhí)行力讓人不放心。而司法確認(rèn)制度卻要將執(zhí)行力度很高的人民調(diào)解協(xié)議交給執(zhí)行力低的法院來(lái)審查確認(rèn)，實(shí)在是多此一舉。另外，他們認(rèn)為司法確認(rèn)制度是在提醒已經(jīng)達(dá)成合意的當(dāng)事人，這個(gè)協(xié)議還沒(méi)有經(jīng)過(guò)確認(rèn)，還沒(méi)有足夠的法律效力，還可以反悔，這會(huì)對(duì)糾紛的解決十分不利。

三、我國(guó)司法確認(rèn)制度現(xiàn)行存在的問(wèn)題分析

（一）人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的確認(rèn)范圍不夠清晰

2015年《民事訴訟法司法解釋》第三百六十條規(guī)定了調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的消極范圍。但其中第五項(xiàng)和第六項(xiàng)的規(guī)定十分模糊，法官自由裁量的范圍十分寬松。在實(shí)踐中，法官經(jīng)常遇到的難題是人民調(diào)解協(xié)議雖然存在不規(guī)范性但卻沒(méi)有達(dá)到明確規(guī)定的不予確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，我們稱之為有瑕疵的人民調(diào)解協(xié)議。根據(jù)湖南新化縣基層人民法院的實(shí)證調(diào)查數(shù)據(jù)，人民調(diào)解協(xié)議瑕疵主要有如下幾種類型。一是主體不適格。例如，參與調(diào)解的部分當(dāng)事人并非糾紛的權(quán)利義務(wù)主體;當(dāng)事人在委托代理時(shí)通常采取口頭授權(quán)形式，缺乏書(shū)面授權(quán)書(shū)，導(dǎo)致代理權(quán)限不明;忽略第三人的利害關(guān)系等情形。二是意思表示不真實(shí)。當(dāng)事人處于意思表示錯(cuò)誤或者調(diào)解不自愿的狀態(tài)但卻達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，如重大誤解、受欺詐受脅迫、意思表示瑕疵等。此類瑕疵一般在協(xié)議中難以體現(xiàn)，在實(shí)踐中舉證難度也很大。三是調(diào)解依據(jù)不合法。人民調(diào)解隊(duì)伍普遍存在文化水平低、法律素質(zhì)低、年紀(jì)偏高的現(xiàn)象，其調(diào)解的依據(jù)經(jīng)常出于情理的考量以及隨意性極強(qiáng)的鄉(xiāng)規(guī)民約、倫理道德規(guī)范等，卻少有法律的考量。

（二）司法確認(rèn)程序申請(qǐng)方式具有局限性

根據(jù)《人民調(diào)解法》以及新《民事訴訟法》的規(guī)定，向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)須得雙方當(dāng)事人共同提出申請(qǐng)，任何一方未與對(duì)方協(xié)商一致就單獨(dú)向法院申請(qǐng)是不會(huì)被受理的。一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)事人雙方通過(guò)人民調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議，如果十分滿意，那么自然會(huì)去履行協(xié)議所規(guī)定的義務(wù)，因?yàn)閰f(xié)議的達(dá)成本來(lái)就是處于雙方當(dāng)事人的自愿和合意。那么如果出現(xiàn)了一方當(dāng)事人在達(dá)成調(diào)解協(xié)議后反悔的情況，那么當(dāng)事人勢(shì)必也不會(huì)選擇進(jìn)行司法確認(rèn)程序，此時(shí)再要求雙方共同申請(qǐng)才可受理就毫無(wú)意義，而未經(jīng)確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議也成為一紙空文。發(fā)生這種尷尬的情況，歸根結(jié)底是因?yàn)闆](méi)有弄清楚人民調(diào)解協(xié)議得不到履行的根本原因，人民調(diào)解協(xié)議得不到履行有很大一部分是因?yàn)檎{(diào)解的自愿性被破壞，或者有些糾紛并不適用調(diào)解解決，但卻被強(qiáng)制調(diào)解，即便達(dá)成協(xié)議，履行上也不會(huì)順利。

四、我國(guó)人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度的完善路徑

（一）明確人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的適用范圍

案件的受理和確認(rèn)范圍，對(duì)于司法確認(rèn)制度在實(shí)踐中的具體適用具有重要影響。并非所有民事糾紛都適合人民調(diào)解和司法確認(rèn)的方式來(lái)解決，更何況我國(guó)現(xiàn)行立法中僅僅用不予受理和裁定駁回的方式劃定了一個(gè)非常模糊的范圍，這對(duì)于司法實(shí)踐來(lái)講可操作性是很差的，不利于制度的利用和完善。因此，對(duì)于司法確認(rèn)的案件范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化和完善。筆者認(rèn)為，首先可以明確規(guī)定申請(qǐng)司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)具有民事給付內(nèi)容。司法確認(rèn)的功能就是賦予人民調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，若協(xié)議缺乏給付內(nèi)容，那么也就不具備強(qiáng)制執(zhí)行的條件，司法確認(rèn)制度也就失去了實(shí)用的價(jià)值。其次，應(yīng)當(dāng)將2015年《民事訴訟法司法解釋》中規(guī)定的“內(nèi)容不明確”事項(xiàng)和“其他”事項(xiàng)進(jìn)行明確性的解釋。由于我國(guó)司法環(huán)境的現(xiàn)實(shí)，人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)固然需要一定的司法裁量空間，然而過(guò)度模糊的規(guī)定只會(huì)導(dǎo)致實(shí)際適用過(guò)程中法院為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)或者減少麻煩而對(duì)法條的濫用，從而導(dǎo)致司法確認(rèn)制度的架空。因此，對(duì)這些有歧義的事項(xiàng)進(jìn)行明確性的解釋和規(guī)定是十分必要的。

（二）放寬人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的申請(qǐng)條件

調(diào)解協(xié)議的本質(zhì)實(shí)際上就是當(dāng)事人之間達(dá)成的民事權(quán)利義務(wù)合同，這是以協(xié)商、自愿為基礎(chǔ)而達(dá)成的，雙方可以調(diào)解成功并且達(dá)成調(diào)解協(xié)議這件事情本身就體現(xiàn)了雙方的共同合意，有表現(xiàn)雙方愿意解決糾紛的意思，那么就不需要再以共同申請(qǐng)的方式再一次表明。我們應(yīng)該意識(shí)到，對(duì)于申請(qǐng)條件的嚴(yán)格限制，實(shí)際上不利于司法確認(rèn)制度的實(shí)際操作，這一條件的設(shè)置會(huì)提醒負(fù)有履行義務(wù)的一方當(dāng)事人，只要不共同申請(qǐng)司法確認(rèn)就還有反悔的空間，這是極不利于糾紛的解決的，同時(shí)也會(huì)降低人民調(diào)解組織在人民心中的地位，不利于多元化解紛機(jī)制的構(gòu)建。出于尊重當(dāng)事人意思自治權(quán)利的考慮，我國(guó)人民調(diào)解協(xié)議貫徹了申請(qǐng)啟動(dòng)的原則，那么為了使司法確認(rèn)制度更好地對(duì)人民調(diào)解提供支持與保障，采用一方單獨(dú)申請(qǐng)啟動(dòng)司法確認(rèn)的方式會(huì)是更為恰當(dāng)?shù)倪x擇。

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