PPP項目前期風險防控淺析

翁柯

摘 要：文章結合3個案例、3個流程簡要闡述了建投類央企開發PPP項目的前期階段，在專業、資金、合規性、經濟社會背景、其他等五個方面經常遇到的風險，并提出了針對性的風險防控措施，為建投類企業參與PPP項目把控前期風險、順利推進項目落地提供了一定的借鑒。

關鍵詞：PPP項目；建設投資；風險防控

1 PPP簡述

PPP（Public Private Partnership）即政府和社會資本合作，主要是為了充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用而引進的一種項目運作模式。運作方式主要包括委托運營（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建設-擁有-運營（Build-Own-Operate，BOO）、轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）和改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），回報機制主要包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費方式。[1]

1.1 政策趨勢

2014年國務院印發《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，首次以正式文件形式明確提出建立健全PPP機制，推廣政府和社會資本合作模式。2017年，國資委印發《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》，嚴格把控央企參與PPP的風險。2018年，財政部印發《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》，這次就是很有影響的“清庫”工作，其中30個項目，調出示范項目名單，并清退出全國PPP綜合信息平臺項目庫，全國范圍開始嚴格清理不規范PPP項目。[2]

PPP在國內的發展整體是從引進、推廣到嚴控的一個過程。

1.2 PPP的五個階段

1 ）項目識別

由政府或社會資本發起，以政府發起為主。

2 ）項目準備

建立項目實施機構、編制項目實施方案。

3）項目采購

包含資格預審、采購發布、響應、評審、談判及合同簽署。

4） 項目執行

5） 項目移交[1]

1.3 地方政府PPP項目前期工作流程

PPP項目的整個開發過程，社會資本方都需要和政府方頻繁溝通交流，熟悉政府PPP項目前期工作流程，有助于順利推進。本文針對PPP項目識別、準備和采購等前期階段，做一些風險的描述及防控措施的探討。

2 PPP前期常見風險

2.1 專業風險

中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，建筑市場逐漸細分，投資規模將逐步收縮。各領域競爭激烈，介入不擅長的領域，難度高、風險大。

2018年，以華北地區一個地下綜合體項目為例，本項目為地下三層綜合體（商場+停車場），總建筑面積約10萬平米，總投資估算約12億，采取使用者付費方式。由于項目位于省會城市市中心、地鐵交匯處，同時專業符合，開發團隊認為是一個不錯的項目。在后續近半年的接洽中，問題顯現，關鍵原因是該項目重點在于運營，而社會資本方并沒有這方面的經驗和能力。

首先，項目方案的重點部分是運營，即業態的設計、運營單位、運營模式的選取，沒有好的方案，政府論證不好通過，項目的融資也很難實現。

其次，項目采取使用者付費，沒有好的運營團隊實施合理的運營方案，資金無法快速回籠，項目公司無法支撐，投資也無法取得回報。

還有，運營方案很大因素決定著工程的設計方案，不同業態對建筑的結構、消防、通風等要求都是不同的。該項目在和政府的接洽中，遲遲沒能確定運營方案，增加了工程方案設計的不確定性，很大程度影響項目進展。

終社會資本方選擇退出項目，控制了風險。

2.2 資金風險

2.2.1 擔保

很多實施機構愿意和央企合作PPP項目，主要是因為央企信譽好、體量大、能融資，但是當前國內各大銀行對ppp項目融資條件呈趨緊態勢，有的銀行只針對市級以上項目提供融資服務，而且需要企業擔保。但國資委、各大相關央企都明確規定了所屬企業不對PPP項目提供擔保，需要融資的原則上應由項目自身擔保。

2.2.2 注冊資本金

建投類央企能提供的資金只有項目公司中對應股權比例的注冊資本金，一般項目注冊資本金為項目總投資20%左右（不同地區要求不同，有的地區要求為30%）。政府方出資方式有前期費用（拆遷費用）、土地產權、貨幣注資等方式。

2.2.3 回收

財政部2019年3月7日印發了《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》，其中規定財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目。使用者付費比例低于10%的，不予入庫。PPP項目支出責任超過10%的地區嚴禁新項目入庫。[3]這一新規進一步將回收壓力轉給市場和社會資本方。

2.2.4 融資時長

融資需要時間，一般項目都是在簽訂PPP合同、成立項目公司之后正式開啟融資工作。2018年，以華北地區一個城市主干路項目為例，經過長期前期接洽，社會資本方與當地興業銀行達成合作意向簽署了貸款意向書、與當地農發行達成合作意向，但這只是融資工作的第一步，完整的融資貸款的需要支行評估（月1個月）分行評估（約5日）省行評審（2-3月）總行評審（約10日）總行貸審會（約10日）貸款合同（1日）提取第一筆貸款，整個貸款流程需要約4～5個月，只有簽訂貸款合同拿到貸款才能算是融資成功。

2.3 合規性風險

有些項目還沒有立項、沒有取得施工許可證，政府就盲目要求承建方進場施工，并同時承諾協助解決手續問題、提供綠色通道等。但實際上風險都由社會資本方最終承擔。

華北地區的一個項目，政府方擔保無需手續、直接開工，結果一個施工單位進場第二天，就被上一級政府相關部門勒令停工。

還有些項目存在前期拆遷、咨詢設計費用拖欠問題，等待新的社會資本方承接后，由項目公司一并解決“歷史遺留問題”。如果社會資本方中標后長期未能落地項目，因此會產生締約過失，拖欠方可能對其提起訴訟。

2.4 項目所在地經濟、社會風險

項目所在地的經濟條件、人口基數、社會環境等都對項目的順利落地有重大影響，政府的財政收入和地區的經濟總量是項目實施的重要基礎，人口數量在一定程度上支撐著項目的運行。

2016年，以東北地區一個城市地下綜合管廊項目為例，管廊總計約5公里，社會資本須投入約7億元，回報方式為入廊單位付費+財政補貼，建設期1年，運營期25年。該項目符合企業轉型發展的業務方向，項目規模適中。但是在后續跟進中問題開始顯現，該地區全市總人口237.5萬人，全年一般公共財政預算收入實現37.8億元，一般公共財政預算支出236.2億元。項目付費方式主要依靠政府付費，實現起來有難度。最終因風險不可控社會資本方果斷退出。

2.5 其他風險

2.5.1 工期緊迫

很多項目在第一次接觸的時候，就會帶著工期緊張、盡快進場動工的要求，政府方對工期的要求主要是從城市整體建設規劃、年度財政預算、任期內政績等角度出發，忽略了項目前期合規手續等工作的時間考慮。準備工作必須充足嚴謹，不能因政府方的要求就把風險完全轉嫁到社會資本方。

例如某央企集團對項目前期的審批，從立項到內部審批整個流程約需要6-12個月時間。僅從工期一項就可以判斷項目風險是否可控。

2.5.2 合作方要求無法滿足

目前PPP項目來源主要有合作方提供和自主尋找兩種。合作方一般負責項目信息收集、各方關系協調、參與部分建設等，合作方獲取回報主要有管理費、工程分包等方式，有的合作方曾提出按工程結算20%收取管理費，有的要求主體工程的分包。遇到了上述問題，必須拒絕。

3 風險防控

3.1 PPP項目前期風險防控流程

針對這么多的風險，最有效地保障措施就是建立全面、嚴格的風險防控流程，才能將風險長期穩定地排除在外，下面是根據實際工作梳理的建投類央企PPP項目前期風險防控流程：

1）項目遴選需滿足專業相符、手續齊備、入財政部PPP項目管理庫、支付已列入當地政府財政預算、財務內部收益不低于率8%、項目所在地經濟、社會文化環境良好等。

2）項目調研應由實施單位負責，形成調研報告，包含項目基本情況、進展、合作模式、審批情況、入庫情況、當地財政、社會環境等。

3）立項需上報：

（a）項目調研報告；

（b）項目立項報告；

（c）附件，包括“兩評一案”、項目批復文件、意向協議、特許經營項目協議條款以及其他支撐項目立項的相關資料等。

4）可研編制需委托PPP咨詢乙級專項資信以上咨詢單位編制。

5）項目審查，需要上報

（a）業務部門提供盡職調查報告；

（b）項目可行性研究報告；

（c）專家評審意見；

（d）附件材料，包括其他各種支撐項目審查相關資料。

6）專家審查，集團總部根據項目規模酌情召集設計、施工、咨詢、運營、財務、法律、技術、經濟等方面專家，形成審查意見。

7）決策審批，需要經歷多輪會議審議，估計歷時3～6個月。

3.2 PPP項目前期風險防控措施

3.2.1 專業風險防控

對于企業不熟悉的領域、專業，一方面，謹慎涉獵。另一方面，在充分研判、有優質專業合作伙伴引導的前提下，可以嘗試。公司業務的轉型升級必然會涉及新的領域，不能怕新拒新，需要結合自身的特點優勢，提高企業的整合能力，組團入新。

3.2.2 工期風險防控

在項目前期洽談中，明確表達社會資本方PPP項目審批流程、決策權、預估審批時長。對于參與前期咨詢的項目，合理布置項目進度計劃，給承建單位留有足夠的工作時間，為政府和實施機構講清工期充足的必要性，不能盲目求快、不能一味順應政府要求。

3.2.3 合規性風險防控

對于在社會資本方參與項目之前，已經形成的債務或者安排布置，必須研究清楚情況、劃分清晰責權。如前期安排的征拆費用是否滿足實際，不滿足如何補缺。前期已經發生的咨詢、設計類費用，成果是否繼承、費用如何認定、承擔，產生的相應責任如何劃分等。如果工期緊張，可將部分前期咨詢工程切割出來單獨招標，責權清晰，有利于項目推進。

對于直接參與投標的項目，建議實施單位經充分研判，在工程、投資建設可研上報集團總部審批通過后再參與投標。不論項目如何緊迫，未獲得總部集團審批前，不要在當地組建專項項目部、租賃固定的辦公場所，政府、實施機構或者合作單位針對項目的公開宣傳不能出現社會資本方標識。

3.2.4 資金風險防控

在項目前期洽談中，明確表達融資條件，即建投類央企不對PPP項目提供擔保，需要融資的原則上應由項目自身擔保。

必須將完成融資交割設定為PPP合同生效的前提條件之一，如果未完成融資交割，合同不生效，不開展施工。

在向上級匯報項目投資建設可行性研究時，重點明確注冊資本金出資額、出資方式、時間節點等因素，提前和相關財務部門溝通，項目審批通過后即可開啟注資審批事宜。

3.2.5 法律風險防控

簽訂框架協議，必須有合理的協議終止條款，如項目未在本協議約定時限內進入財政部和社會資本合作中心項目管理庫；未通過本單位項目論證會通過；未獲上級公司批準等，本協議終止。

參與投標時，投標保證金盡量協商支付到招標代理機構，最好不要直接打到政府相關部門如公共資源交易中心等賬戶。

3.2.6 經濟、社會風險防控

政府付費項目需要提前研判項目所在地政府歷史財政收支情況、近些年度PPP項目支出占一般公共財政預算比例情況、后期走勢，關注政府歷史信譽。

使用者付費項目，必須聘請專業評估咨詢機構，對當地經濟體量、人口數量、消費習慣、生活水平等做調查評估，研判是否滿足項目需求。

結語：

PPP是開拓市場的一條路徑，可以提高企業的市場活力、專業能力，同時由于其普遍投資較大、回收期長、融資能力要求高的特點，伴隨的風險也較大。在后續PPP項目開發中，建投類央企必須嚴格按照國家政策、上級要求，參照專業匹配、內容清晰、手續合規、體量合適、利潤可觀、風險可控、無需擔保等原則，慎重開展PPP開發工作。

參考文獻：

[1]財政部，關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金〔2014〕113號），2014年11月.

[2]王瑾，PPP模式基礎設施投資建設管理實踐，中國建筑工業出版社，2018，6（1）：3-5.

[3]財政部，關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見（財金〔2019〕10號），2019年3月7日.