鄉村振興視閾下的基層社會治理轉向

近幾年來，隨著脫貧攻堅和鄉村振興戰略的深入推進，大量資源的下沉逐步地解決了基層群眾最關心最直接最現實的利益問題，鄉（鎮）一級承擔著政策宣傳、組織發動、落實項目、資金管理等方面的直接責任，外來資源的輸入、承接和分配過程中“村三委”在群眾中越來越具有存在感。從總要求來看，鄉村振興較之新農村建設，用“治理有效”替代“管理民主”，要求加強和創新農村社會治理，使農村社會治理更加科學高效，更能滿足農村居民需要。在資源下沉的大背景下，基層社會治理會呈現怎樣的態勢？能否為社會治理有效帶來新的契機？這些問題成為了研究基層社會治理轉向的焦點。

一、鄉村振興戰略下基層社會治理轉向：何以可能

黨的十九大報告提出的關于實施鄉村振興戰略的總要求中的“治理有效”，就是針對目前基層社會治理短板而提出。大量的研究成果顯示：在資源不斷流入鄉村的背景下，等靠要“弱”勢群體、上訪專業戶、謀利性釘子戶、鄉匪村霸等邊緣群體快速崛起（申端峰、陳伯峰、田先紅等學者）；項目進村實現了鄉村治理的重構，接受型、爭取型和捆綁性三種不同的項目進村方式，導致鄉村社會治理重構呈現不同的形態，也使得分利秩序得以形成（李祖佩，2013）；稅改前后，農民從義務本位走向了權利本位，在公共品供給和社會維穩中，政府和群眾的協商合作變得困難，鄉村治理遭遇“內卷化”，作為資源分配對象的農民，應該是國家資源輸入直接的最大的受益者，但在實際中，絕大多數農民在資源分配體系中只是被動的接受者，連參與者都算不上，更別提主導者。而農民群體中的少數“聰明人”“致富能人”，抓住了資源下沉的獲利機會，積極進行利益博弈，分割和蠶食基層的流變資源（陳鋒，2015）。

總之，資源的輸入已成為當下基層社會治理的重要變量，基層社會治理需要資源輸入作為基礎，要實現基層社會有效治理離不開對輸入“資源”的有效轉化。

基于此，筆者以資源輸入為切入點，試圖對云南省迪慶州兩個縣的民族村落進行觀察和研究，審視政策的扶持、項目的輸入、資源的下沉中，基層社會治理呈現怎樣的態勢，爭資跑項和維穩壓倒一切的態勢對基層社會治理帶來的問題，在此基礎上，重點探究資源輸入是如何對基層社會治理發生效用。

一直以來，迪慶州經濟社會發展問題備受各級黨委政府的重視，傾斜政策疊加效應明顯。尤其，作為“三區三州”扶持對象，迪慶州把握住了措施落地和優化政策供給的良機，統籌各類傾斜措施提升當地特色優勢產業的發展。大量的國家資源和社會資本不斷輸入迪慶州各縣鄉村，產業脫貧如火如荼，村集體經濟不斷發展。調研組走訪的八個村落中，產業發展各有特色各有成效，按照“產品有市場、有效益，廣大農戶能夠廣泛參與”原則，走市場化運作的路子，與專門從事農業資源開發、具備一定投資能力和較強的營銷能力的企業合作，采取“公司+基地+農戶”的方式，重點扶持和發展在迪慶州有悠久種植和養殖歷史，農戶具備一定種植和養殖經驗及技術的種植和養殖項目，選擇有龍頭企業或農村經濟合作組織帶動，鄉鎮村各級參與，群眾積極性高，增收成效顯著。隨著產業扶貧的發展，村落開始出現村三委以外的社會組織，主要有圍繞產業發展而形成的各種合作社，形成了基層新的利益分配機制和矛盾調和機制。“發展起來以后遇到的問題不比不發展時候少?！钡蠎c州正處在“發展起來”時期，經濟發展呈現出新要求新特點，社會治理與經濟發展要注重“全面協調”“系統整體”，在基層社會治理中勢必就出現新的問題：

（一）基層社會治理“內卷化”

國家資源、社會資本下沉到基層，主要通過轉移支付、財政資金專項化和項目制的形式運作。轉移支付主要集中在生態補償方面，受益對象和標準相對確定；財政資金專項使用突破了過去政府管理科層制的束縛和層層盤剝，加大了民生建設的有效投入；項目制的運作方式，引進了市場競爭機制，在一定程度上打破了部分基層組織的“等靠要”思維慣性，激發了鄉鎮之間甚至是村與村之間的競爭。但是，事物具有兩面性，競爭免不了會帶來競爭各方之間信息不對稱和行政“人緣”不對等的問題，就有可能造成有關部門利益的強化，基層組織爭資跑項需要一定的“關系”和變通的“好處”鄰近的基層組織及其群眾之間難免出現各種“利維坦”。另外，財政專項資金的轉移支付，在一定程度上會導致地方治理權弱化的傾向，推動間接治理向直接治理轉變。項目制運作一般從市（縣、區）一級甚至省一級直接以招投標發包，由承包方帶著項目進入基層，直接對接分散的農戶，鄉鎮（村）組織只是作為項目的協調者、配合者，而非相對自主的治理主體?；鶎咏M織的統籌資源配置的權力被弱化，這種情況直接導致的就是基層組織干部失去了對所屬群眾的號召力和組織動員能力，“一事一議”等制度形同虛設，自治意識被淡漠，群眾的利益訴求表達機制在第一環節就開始出現不順暢問題。

項目在具體實施過程中，基層組織只是協調者，對于項目運作基層的監督是缺位的，項目的利益被資源分配者與承包方盤奪，難免使得民生政策實際執行效果偏離安排設計的預期，導致基層公共品的供給效率和質量得不到提高，加之群眾從義務本位向權力本位的轉變，基層的干群矛盾就難免被激化、升級，造成上訪或者群體沖突事件。到這個節點，維穩工作就成了繼爭資跑項之后基層社會治理的又一中心工作。在穩定壓倒一切的態勢下，基層群眾中的“無公德個體”“個別聰明人”深諳基層組織面臨的維穩困境，抓住項目下基層的機會，扮演起釘子戶、上訪戶等機會主義的角色和項目承包方開始利益博弈，蠶食分割輸入的資源，導致基層陷入民生建設不足，公共品供給短缺的局面。同時，機會主義行為邏輯在基層繁衍進一步形成示范效應，社會凝聚程度低，社會信任危機加劇，進而造成基層社會治理的困境。總之，圍繞爭資跑項和維穩工作，在部分基層社會治理中沒有實際發展的增長，只是簡單重復。

（二）基層社會轉型催生新問題

社會轉型帶來的問題，在基層反映得尤為明顯和集中，存在著本質上模糊、無法定性的問題，公權力進入無法適從，慣常是非黑即白，基層社會催生的新問題且用“灰色”一詞來表征（呂德文，2018）。在傳統社會，基層分散的農戶和居民憑借著親緣、地緣和單位關系結成了一個個村落和社區形式的共同體，依賴共同體的力量實現生產上的幫工換工，在生活中守望相助。伴隨著家庭聯產承包責任制的推行和市場經濟的發展，基層社會從傳統的熟人社會，逐步向費孝通先生指出的“他們以自我為中心、以熟人社會為半徑、以血緣、地緣關系為經緯而形成差序格局”過渡，以“己”為中心，出現人與人之間的“原子化”和“隔離化”現象，公序良俗一定意義上喪失了規范性和強制力。在鄉村產業振興中，農民作為主要參與的一方，誠信問題十分突出，嚴重擾亂經濟社會秩序，影響到了經濟社會的和諧發展，在這個半熟人社會中如何有效解決誠信問題已成為基層社會治理的重要問題。

過去，管好了地，就可以管好人，社會治理依據的就是人固定在不變動的土地上而形成的熟人社會規則和傳統禮俗?，F在，鄉村振興戰略要求實現鄉村產業振興，這就離不開土地這個最基本的生產資料；農業全面升級，繞不開土地資源配置效率的提升，繞不開土地的確權、流轉、農業的規?；洜I、農村剩余勞動力的轉移等問題。隨著土地出租、轉租、轉包等多種土地流轉形式的出現，以及土地入股等集體股份合作制的出現，土地利益主體更多，多元化謀生的途徑讓農民擺脫了對土地的依附更多的人可以離開土地從事非農產業，獲得了更強的自主行動能力。伴隨著財富的積累意識和資產轉化為資本的能力等因素的影響，農村社會出現了各種分化，比如職業、財富、階層等方面，總之利益主體多元、利益訴求多元，社會排斥現象加劇，社會環境危機加深，人口流動性加強，基層社會治理變得更加復雜。

此外，在全面深化改革的攻堅時期，影響民族團結邊疆穩定的因素呈現出新的階段性特征。藏區的穩定和發展是云南構建和諧社會的最根本的政治任務，迪慶州作為典型的邊疆多民族地區，處于反西化、反滲透、反分裂的前沿，民族問題、宗教問題、經濟問題、社會問題相互交織在一起，在地理區位上集貧困山區、邊疆多民族地區與宗教盛行地區為一體，經濟基礎薄弱、生存環境惡劣、自我發展能力嚴重不足，社會協同治理難度大。調研地傈僳族群眾普遍信仰宗教，尤其西方的天主教和基督教。和當地群眾的訪談中了解到：信仰門徒會等邪教或者沒有任何信仰的群眾，自我價值感低，等靠要的思想非常嚴重，沒有發展的內生動力。

土地確權和社會治理；土地的集中流轉與社會治理；村集體經濟發展與村民自治；新型農村經濟組織與村民誠信；規?；洜I與基層社會治理等問題等新問題的涌現，倒逼基層社會治理能力不斷提升，就使得基層社會治理轉向成為可能。

二、基層社會治理轉向：何以可為

社會質量理論，一是王滬寧在《中國：社會質量與新政治秩序》一文中提出測量社會質量的指標主要有兩種：物質性的指標和價值性指標。二是源于20世紀90年代中期歐洲舉辦的一系列科學和政策導向的會議，強調通過重新審視社會政策的基礎和目標，改變經濟和社會發展不平衡問題。社會質量的兩個理論來源的共同點：都是將社會質量作為衡量社會發展和治理的一個標準。社會質量與基層社會治理二者在基本問題和價值取向等層面存在內在契合，社會質量理論為基層社會治理轉向提供了理論依據。

（一）社會質量理論回答了新時代基層社會治理的基本問題

“社會性”是社會質量理論的立論基礎，研究的是人們在群體中、共同區域中、社會中的互動關系，包含著社會公平、平等價值觀和尊重人等規范性因素的社會體系是人們在社會活動中建構起來，而社會質量正是建構活動的結果反映。社會質量理論分析框架中四個維度的測評指標：第一維度社會經濟保障，它反映出收入、居住、就業、教育、衛生等因素，揭示了經濟發展水平。第二維度社會凝聚，它反映出社會的公信力和團結程度，揭示了政府的群眾基礎，政府制定制度、出臺政策的公信力和執行力。第三維度社會融入，反映的是個人與社會、個人與國家的融合，揭示的是個體的社會化，對社會的增能情況，以及社會的排斥狀況。第四維度社會賦權，社會提供給個人提升能力和行動力的開放性和支持性，比如社會參與性和其產生的個人效能感，反映出的是社會的開放支持程度。梳理基層社會治理的基本問題：黨委領導最大限度地釋放社會主義的制度優勢，提升社會凝聚力；政府主導社會經濟的發展，完善群眾日益增長的物質精神保障；社會協同和公眾參與讓每個利益群體都有相應的話語權，避免出現“按下葫蘆浮起瓢”的治理窘境；法治保障每一個個體的權益依法對社會事務、社會組織和社會生活進行引導和規范。所以，社會質量作為一個衡量標準，緊扣社會治理的基本問題，可以用來導引基層社會治理。

（二）社會質量理論應和了新時代基層社會治理的價值取向

社會質量理論的產生是基于歐洲的新自由主義經濟趨勢下社會政策日益成為經濟政策的附屬和工具現象的對抗，強調經濟發展和社會發展之間的平衡，正因為此，該理論也成為了引導社會福利政策設計的重要理論和工具。改革開放40年，我國經濟社會不斷發展，同時凸顯出了經濟和社會發展的不平衡，城鄉區域發展的不均衡，我國是世界第二大經濟體，但是社會民生領域還存在不少短板，社會的公平正義還需不斷促進，群眾的獲得感、幸福感和安全感還需持續性提升。“小康不小康，關鍵看老鄉”，基層是國家治理的根基，也是全面小康社會目標實現的重要決定力量，基層社會治理的終極目標就是實現全面建成小康社會，實現共同富裕。因此，在價值取向上，社會質量理論和基層社會治理是高度契合于社會的發育個人的發展。

（三）社會質量理論提供了基層有效社會治理的路徑選擇

基層社會治理以社會治理理論為基礎，其根本在于依靠基層組織對基層社會事務進行有序規范，表現為一個上傳下達的執行過程，各層執政主體間、廣大民眾構成的客體間以及主客體之間的相互關聯過程，實現經濟發展與社會發展的協調共進。在這個過程中，就需要科學的理論指導和系統全面評估體系，社會質量理論的四個維度，可以評估治理過程中的成效取得和問題所在。比如，社會保障可以拋開冰冷的GDP、人均收入等數字，通過群眾的獲得感評價民生建設的理想性追求與政策性目標的向度問題?；谶@一角度來提升社會融入水平是實現社會協同、公眾參與的和諧鄉村社會治理的保障。社會賦權水平對鄉村社會治理政策的落實力度、鄉村社會矛盾的有效解決以及鄉村社會的和諧穩定都具有非常重要的作用。

三、基層社會治理轉向：生成邏輯

黨的十九大報告對新時代社會治理做了富有深刻內涵的表述，提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，這是對以往“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”認識拓展和理念的進一步升華。以問題為導向，通過完善四項維度下的各項內容來實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，是基于社會質量理論來促進基層社會治理轉向“共建共治共享”的有效途徑。

（一）共建：增進基層社會信任和團結，構建平等和諧的社會，提升社會凝聚力

“共建”，建什么？共建包括三個方面：社會事業建設、社會法治建設以及社會力量建設。具有全面性、公眾性和公益性特征。誰來建？社會事業建設方面，本著政府主導和政社合作的原則，通過社會的政策安排，要為包括社會組織在內的各種社會力量和各類市場主體，在社會服務中發揮作用創造條件與空間。社會法治建設方面，人們的幸福感、獲得感、安全感離不開制度的保護。因此，在相關法律法規乃至政策的制定中，黨和國家政府在擔當領導角色的同時，必須真正形成社會各界和廣大人民群眾的民主參與機制；社會力量建設方面，不僅要求社會組織自身要具有更大的主動性，具有更多的社會建設和社會治理責任意識，而且政府應給予更多的信任、支持、助力，才能夠使社會力量得到發展。[1]“共建”，一方面體現了基層社會治理“五位一體”的全面性，另一方面體現了黨委政府的主導性和各利益相關者的協同性。經濟社會保障是有效社會治理的第一條件性因素。人“為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西”。[2]在全面建成小康社會之際，基層社會治理重中之重就是提高保障和改善民生水平。“政府的所有行為都會反映到財政上”，財政支出預算可以投映出地方黨委和政府各項事業的輕重緩急。民生連著民心，民心是最大的政治，在當下，民心相背直接表征為社會信任感，信任感的強弱直接影響著群眾的公平感與生活滿意感及心理和諧?！靶湃吻∪鐫櫥瑒苁谷魏我粋€群體或組織的運轉變得更加有效”。[3]一個具有高度社會質量的社會，必須具有高度的社會信任感。“共建”既要建民生，更要固民心，加強基層的誠信社會建設和政府公信力建設，構建平等和諧的社會，不斷提升基層社會凝聚力。

（二）共治：提高基層社會賦權水平，通過利益相關者“參與—合作—創新”機制促進基層社會包容性發展

“共治”，治什么？隨著社會發展水平的不斷提升，基層社會治理的內涵和外延在不斷擴展。但是，一直離不開“發展、穩定、安全”。誰來治？“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”，治理主體包括各級黨委、政府、社會主體、公眾等利益相關者，具有多元化特征。怎么治？黨的十九大報告指出，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動?；鶎由鐣摹肮仓巍奔润w現了利益相關者的多元化，又要求多元主體協同治理機制良性互動?！霸谀撤N程度上，農民家庭現在離群孤立，一個個單獨地站在國家權力機構面前。”[4]社會質量理論之下的高度質量社會需要其結構的不斷優化和升級來為人們提供更多的現實機會，實現其社會排斥度的最小化。要不斷提高基層社會的賦權水平，健全政策訴求表達機制和渠道，破解基層社會排斥政策來促進社會融入水平，通過互惠互利的合作，確保群眾平等分享社會發展成果，是基層社會治理提升的又一有效著力點。

（三）共享：提升和強化共建共治群體的獲得感滿足感

“共享”是“共建”“共治”的目標和核心，即共同分享有效的社會治理成果，包括健全的社會保障、高效的公共服務、安全的社會環境、積極的社會心態等。利益相關者理論強調，作為管理者要考慮所有能夠影響到重大決策或者被重大決策影響的群體，并且盡可能滿足利益相關者的需要?；鶎由鐣嘣卫碇黧w，亦或者多元利益相關者，由于所處社會地位不同，其利益需求也會不同，共享體制和機制的制度安排需要精細化、精準性地回應不同主體的利益需求，尤其是發展能力不足的群體更應該得到關注，從而實現群眾獲得感和滿足感的提升。當然了，“共享”不是平均地分享發展的成果，而是不讓強者越強弱者越弱的“叢林法則”主導社會，讓所有人都有合適的途徑參與社會治理和國家治理，讓所有人的合法權益得到尊重與維護。

在深化改革，資源下沉的鄉村振興戰略背景下打造“三共”治理格局，實現社會治理的轉向，并不意味著要減少政府職責或責任，而是要求堅持在黨委領導下，政府負責主體推進、組織協調包括政府機構、社會組織、社會公眾在內的多方主體共同參與社會共治，尋求“最大公約數”，協調統一推進社會治理，真正實現社會治理的社會化。