依法治國(guó)方略下民辦高校依法治校建設(shè)困難思考*

吳永橋

武漢華夏理工學(xué)院，湖北 武漢 430223

自2003年7月17日教育部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》開始，教育系統(tǒng)開展了一系列的依法治校創(chuàng)建活動(dòng)，教育部及各省級(jí)教育行政部門分別針對(duì)各級(jí)各類學(xué)校選定依法治校示范校開展試點(diǎn)。通過試點(diǎn)、創(chuàng)建，探索了一些理論與實(shí)踐成果，伴隨著我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的不斷推進(jìn)，給依法治校提出了新要求、新內(nèi)涵[1]。民辦高校是高等教育重要的組成部分，在依法治國(guó)方略下，民辦高校依法治校建設(shè)發(fā)展中還存在較多困難。

一、教育系統(tǒng)依法治校建設(shè)發(fā)展概述

(一)教育系統(tǒng)依法治校的推進(jìn)

2003年，《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》明確了教育系統(tǒng)依法治校建設(shè)意義。2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確要求“大力推進(jìn)依法治校”，國(guó)家從立法層面全面推進(jìn)依法治校，于2012年11月22日，印發(fā)了《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》[2]。在這個(gè)時(shí)期，教育系統(tǒng)也陸續(xù)出臺(tái)了一系列的法治文件，如《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》和《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》，為高等學(xué)校管理及民主治校提供了政策依據(jù)。2014年10月23日，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出戰(zhàn)略部署，在國(guó)家法治化道路上進(jìn)一步推進(jìn)了教育系統(tǒng)依法治校內(nèi)涵建設(shè)工作。

(二)民辦高校依法治校的建設(shè)

民辦高校是高等教育重要的組成部分，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向是根本，一直以來，以2003年9月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》為準(zhǔn)繩，推進(jìn)著民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展。針對(duì)民辦高等教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，順應(yīng)時(shí)代特征，2013年6月29日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議、2016年11月7日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議先后對(duì)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》進(jìn)行了兩次修正，為民辦高校依法治校明確了政策導(dǎo)向。湖北省自2006年發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)依法治校工作的意見》之后，先后選定了五批依法治校示范校試點(diǎn)學(xué)校，推進(jìn)高等學(xué)校依法治校的內(nèi)涵建設(shè)工作，武漢華夏理工學(xué)院獲批第三批“湖北省依法治校示范校”試點(diǎn)學(xué)校。2015年8月，湖北省教育廳針對(duì)民辦本科高校黨委書記舉辦了“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo) 推進(jìn)依法治校”專題培訓(xùn)班，要求民辦高校以立德樹人為根本任務(wù)，全面推進(jìn)依法治校工作。

二、民辦高校依法治校建設(shè)困難

圍繞依什么“法”、怎么“治”、為誰“法治”的系統(tǒng)梳理，當(dāng)前，民辦高校依法治校法規(guī)政策還需健全、實(shí)施范式待完善、主體對(duì)象應(yīng)強(qiáng)化等困難。

(一)民辦高校依法治校法規(guī)政策還需健全

無規(guī)矩不成方圓，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，《民辦教育促進(jìn)法》于2013年和2016年緊密修訂兩次，旨在結(jié)合新形勢(shì)新時(shí)代，把握民辦高等教育脈搏，促進(jìn)民辦高校健康可持續(xù)發(fā)展。但民辦高校依法治校法律法規(guī)亟需從“下位法”層面進(jìn)一步健全。

其一，省級(jí)教育行政部門政策導(dǎo)向存在“單向性”。主要表現(xiàn)在政策支持“單向性”和政策指導(dǎo)“單向性”等兩個(gè)方面。一方面，當(dāng)前，民辦高校普遍反映省級(jí)教育行政部門對(duì)學(xué)校依法治校支持力度大，從支持方式方面，主要是以經(jīng)費(fèi)支持方式實(shí)施，包括專項(xiàng)資金方式、立項(xiàng)方式等，也有一些給予榮譽(yù)支持，如示范校、示范中心、標(biāo)桿等稱號(hào)。但從支持方式反映，主要是根據(jù)地方省級(jí)教育行政部門單方面發(fā)展需求或落實(shí)上級(jí)省級(jí)教育行政部門相關(guān)要求而“臨時(shí)”制定的，只是針對(duì)省級(jí)教育行政部門短期發(fā)展需要給予的政策支持，也欠缺長(zhǎng)期效益及長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。另一方面，當(dāng)前，民辦高校普遍反映省級(jí)教育行政部門對(duì)學(xué)校依法治校的指導(dǎo)以檢查方式為主。以檢查方式的指導(dǎo)主要是宏觀層面的，屬于“單向性”的、“走馬觀花”式的指導(dǎo)，大多只是框架性的指導(dǎo)，沒有從細(xì)節(jié)之處進(jìn)行剖析，給予微觀層面的、具體的指導(dǎo)意見欠缺，甚至一些檢查緣于顧及民辦高校面子，以優(yōu)點(diǎn)鼓勵(lì)為主，對(duì)于不足則是點(diǎn)到為止，以致“點(diǎn)評(píng)式”指導(dǎo)或基本未指導(dǎo)。同時(shí)，檢查式指導(dǎo)所獲得的信息及資料存在一定的不對(duì)稱，以致指導(dǎo)意見與民辦高校的實(shí)際存在差距。

其二，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)估處于“無政府”狀態(tài)。主要表現(xiàn)在政府需求處于設(shè)想謀劃階段和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)處于自主發(fā)展階段等。一方面，引進(jìn)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)民辦高校進(jìn)行評(píng)估還處于醞釀時(shí)期，省級(jí)教育行政部門亟待出臺(tái)相應(yīng)的政策法規(guī)，向社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行招標(biāo)以全權(quán)委托其對(duì)民辦高校辦學(xué)進(jìn)行評(píng)估，或與社會(huì)中介進(jìn)行合作以對(duì)民辦高校辦學(xué)進(jìn)行評(píng)估。另一方面，社會(huì)中介組織并未與高校對(duì)接，也未與省級(jí)教育行政部門對(duì)接，其信息來源未向社會(huì)公布，同時(shí)，其評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)及體系也未向社會(huì)公布，處于自發(fā)自由發(fā)展時(shí)期。

(二)民辦高校依法治校實(shí)施范式待完善

2010年，國(guó)務(wù)院辦公廳公布了《關(guān)于開展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》，確定了改革試點(diǎn)的十大任務(wù)，其中，“改革高等教育管理方式，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度”是十大任務(wù)之一，民辦高校實(shí)際構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度是民辦高校依法治校實(shí)施的關(guān)鍵[3]。雖然民辦高校依法治校實(shí)施范式沉淀了一定的經(jīng)驗(yàn)成果，依然存在一些不足，需要進(jìn)一步完善。

其一，自主化管理決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺位。緣于民辦高校屬于民辦非企業(yè)性質(zhì)，嚴(yán)格意義上講，《公司法》不適用于民辦高校。但當(dāng)前，民辦高校是投資方的一份產(chǎn)業(yè)，大多都以公司建制成立董事會(huì)之類的決策機(jī)構(gòu)。然而，一些民辦高校套用但未完全按公司建制成立董事會(huì)之決策機(jī)構(gòu)，在建設(shè)中存在一定的隨意性。是否應(yīng)該成立監(jiān)事會(huì)，如何成立監(jiān)事會(huì)，成立監(jiān)事會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，這些民辦高校依法治校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)當(dāng)思考的議題。緣于一些民辦高校領(lǐng)導(dǎo)層來自于舉辦方，一般情況需要人力資源領(lǐng)導(dǎo)和教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入，因?yàn)殛P(guān)系到職稱評(píng)聘及教育教學(xué)，但大部分沒有教授級(jí)別的職稱，無法進(jìn)入學(xué)術(shù)委員會(huì)，導(dǎo)致學(xué)術(shù)委員會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)制定之后無法落到實(shí)處，學(xué)術(shù)決策機(jī)構(gòu)建設(shè)與民辦高校特征不匹配。

其二，制度化管理平衡制約機(jī)制不夠權(quán)威科學(xué)。主要表現(xiàn)在民辦高校章程的“憲法”地位及作用未突顯、民辦高校內(nèi)部控制的“人治”現(xiàn)象依然存在等兩個(gè)方面。一方面，建立章程的民辦高校，其權(quán)威性及科學(xué)性都有待考究，大學(xué)依法治校，首先就是要變“人治”為“法治”，按照規(guī)章制度辦事，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和各部門的決策都應(yīng)依照相關(guān)的規(guī)章行事[4]，但但長(zhǎng)期以來，民辦高校治理中一直存在“人治”現(xiàn)象，科學(xué)性嚴(yán)重不足，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的民主決策、公開決策和依法決策的意識(shí)不足。

其三，規(guī)范化管理標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)架亟待有機(jī)建立。主要表現(xiàn)在民辦高校辦學(xué)活動(dòng)依法規(guī)范的基礎(chǔ)作用需夯實(shí)、依法治校運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵作用盼凸顯、依法治校理念滲透的保障作用待豐富等三個(gè)維度。綜合分析學(xué)校層面、教師層面和學(xué)生層面等三個(gè)層面的依法規(guī)范性，其在規(guī)范化管理標(biāo)準(zhǔn)體系整體構(gòu)架中的基礎(chǔ)性作用亟待夯實(shí)。當(dāng)前，民辦高校依法治校運(yùn)行中，運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵性作用未得到凸顯，組織架構(gòu)建設(shè)需完善，運(yùn)行制度需要優(yōu)化。依法治校理念認(rèn)識(shí)需要加強(qiáng)，依法治校環(huán)境氛圍需要營(yíng)造。

其四，民主化管理溝通機(jī)制期待落地生根。當(dāng)前，民辦高校教職工代表大會(huì)和工會(huì)組織是師生合法權(quán)益維護(hù)的重要機(jī)構(gòu)。在民辦高校運(yùn)行中，雖然都成立了教職工代表大會(huì)和工會(huì)組織，但其職責(zé)落地生根，需要認(rèn)同與支持。主要是在教職工代表大會(huì)的民主管理監(jiān)督需強(qiáng)化、工會(huì)組織維護(hù)師生合法權(quán)益需為首要任務(wù)這兩個(gè)方面。

其五，權(quán)益化管理保障實(shí)施細(xì)則需要明確清晰。師生申訴制度、教職工參與決策以及學(xué)校分類管理是教師權(quán)益保障的重要表現(xiàn)形式。但權(quán)益保障實(shí)施的細(xì)則并不明確，也不清晰，對(duì)師生合法權(quán)益的保護(hù)作用力不足。主要表現(xiàn)在師生主人翁精神表現(xiàn)平臺(tái)欠缺、分類管理對(duì)師生權(quán)益影響不明等兩個(gè)方面。

(三)民辦高校依法治校主體對(duì)象應(yīng)強(qiáng)化

中國(guó)共產(chǎn)黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出了推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)的重大任務(wù)。推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)，增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者，對(duì)于全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家具有重要意義[5]，在全面依法治國(guó)背景下，民辦高校依法治校主體對(duì)象的法治意識(shí)盼強(qiáng)化。

其一，教師法治意識(shí)需強(qiáng)化。當(dāng)前，民辦高校依法治校工作不斷推進(jìn)，但教師學(xué)法、用法及依法辦事方面依然存在一些不足之處。主要表現(xiàn)在教師學(xué)法不全、用法不足以及依法辦事欠缺等三個(gè)方面。

其二，教師法治意識(shí)需系統(tǒng)。當(dāng)前，民辦高校依法治校工作不斷推進(jìn)，但學(xué)生在學(xué)法、用法及依法辦事方面依然存在一些不足之處。主要表現(xiàn)在學(xué)法認(rèn)識(shí)片面、用法不理想以及依法辦事滿意度不高等三個(gè)方面。

三、民辦高校依法治校建設(shè)對(duì)策思考

針對(duì)民辦高校依法治校建設(shè)困難，民辦高校依法治校需要從完善民辦高校依法治校依據(jù)的法律法規(guī)、構(gòu)建民辦高校依法治校治理的內(nèi)涵建設(shè)體系、全面提升民辦高校依法治校能力等三個(gè)維度展開研究，提出對(duì)策。

(一)完善民辦高校依法治校依據(jù)的法律法規(guī)

依法治校是一個(gè)長(zhǎng)期的不斷完善的工作，是全面依法治國(guó)在學(xué)校的具體表現(xiàn)，尤其針對(duì)民辦高校的特征，“單向性”的政策支持，可能無法完全滿足民辦高校發(fā)展需求。通過雙向溝通，細(xì)致梳理民辦高校依法治校中普遍性及獨(dú)特性的需求，綜合民辦高校自身需求及省級(jí)教育行政部門需求，制定民辦高校信法治校政策支持規(guī)范，規(guī)避省級(jí)教育行政部門在政策制定中“單向性”問題。

面對(duì)政府需求處于設(shè)想謀劃階段和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)處于自由散漫發(fā)展階段，政府或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，需要任何一方愿意主動(dòng)“破冰”，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)出力評(píng)估、政府認(rèn)證的第三方評(píng)估機(jī)制。為此，在民辦高校辦學(xué)評(píng)估中，省級(jí)教育行政部門亟待出臺(tái)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)估民辦高校辦學(xué)水平及質(zhì)量的細(xì)則，借助第三方力量進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)，也保證評(píng)估的公平性、公正性、規(guī)范性、約束性。

(二)構(gòu)建民辦高校依法治校治理的內(nèi)涵建設(shè)體系

針對(duì)自主化管理決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺位，可采取以下對(duì)策：要制定一個(gè)細(xì)則，明確提出學(xué)校校長(zhǎng)必須進(jìn)入董事會(huì)；制定一個(gè)細(xì)則，明確學(xué)校法定代表人的任命，各民辦高校實(shí)施統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)黨組織建設(shè)的關(guān)鍵在于隊(duì)伍，重點(diǎn)在協(xié)調(diào)董事會(huì)(或理事會(huì))、學(xué)校行政及黨組織等三者關(guān)系。面對(duì)民辦高校學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層組成結(jié)構(gòu)的特征，針對(duì)民辦高校學(xué)術(shù)委員建立制定分規(guī)程，對(duì)民辦高校學(xué)術(shù)委員會(huì)之類學(xué)術(shù)決策組織成立具有現(xiàn)實(shí)應(yīng)用價(jià)值。

針對(duì)制度化管理平衡制約機(jī)制不夠權(quán)威科學(xué)，可采取以下對(duì)策：學(xué)校章程作為民辦高校的根本大法，需要對(duì)學(xué)校的文化及歷史進(jìn)行梳理，需要通過全校師生進(jìn)行研討完成，不能只是幾個(gè)人幾天功夫梳理完成。在日常管理制度方面，要加強(qiáng)法治建設(shè)，推進(jìn)科學(xué)化水平。

針對(duì)規(guī)范化管理標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)架亟待有機(jī)建立，可采取以下對(duì)策：規(guī)范化管理的要點(diǎn)在于標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，關(guān)鍵在于體系完善。當(dāng)前，民辦高校辦學(xué)活動(dòng)依法規(guī)范、依法治校運(yùn)行機(jī)制及依法治校理念滲透存在“碎片化”，需要探索標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)融合，系統(tǒng)構(gòu)架。

針對(duì)民主化管理溝通機(jī)制期待落地生根，可采取以下對(duì)策：創(chuàng)建和諧校園，營(yíng)造民主治校氛圍；學(xué)校的管理工作要實(shí)行民主集中制；加強(qiáng)高等學(xué)校內(nèi)部管理制度建設(shè)，建立科學(xué)有效的工作運(yùn)行機(jī)制。

針對(duì)權(quán)益化管理保障實(shí)施細(xì)則需要明確清晰，可采取以下對(duì)策：嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，及時(shí)修訂學(xué)校有關(guān)大學(xué)生管理的規(guī)章制度，取消與國(guó)家現(xiàn)行基本法律不一致的特殊規(guī)定。另一方面，高校應(yīng)該根據(jù)《教師法》的相關(guān)規(guī)定保護(hù)高校教師的合法權(quán)益，合理制定工作量要求，合法規(guī)定假期等。當(dāng)教師出現(xiàn)嚴(yán)重侵犯學(xué)生合法權(quán)益的行為時(shí)，要公正嚴(yán)肅地處理，杜絕教師侵犯學(xué)生人身權(quán)的違法犯罪行為。

(三)全面提升民辦高校依法治校能力

營(yíng)造良好的學(xué)法氛圍，民辦高校黨委要樹立法制觀念，加強(qiáng)法律知識(shí)的宣傳教育；構(gòu)建良好的用法環(huán)境，厘清依法治校與以法治校的關(guān)系，堅(jiān)持董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，加快中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)；樹立良好的依法辦事意識(shí)，民辦高校領(lǐng)導(dǎo)干部要率先樹立法治理念，加強(qiáng)法治管理的評(píng)價(jià)體系建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)違法問責(zé)追究制度。

四、結(jié)語

依法治教是依法治國(guó)方略在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，依法治校是依法治教在具體工作中的核心體現(xiàn)。雖然民辦高校的辦學(xué)體制不同于公辦高校，但作為高等教育的重要組成部分，民辦高校堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向與公辦高校是一致的。依法治校為民辦高校發(fā)展提供法律保障，為各項(xiàng)制度建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，是民辦高等教育事業(yè)發(fā)展的必然要求。依法治校建設(shè)研究是一個(gè)長(zhǎng)期的、與時(shí)俱進(jìn)的過程，需要在全面依法治國(guó)方略背景下深入探索研究，推進(jìn)民辦高校依法治校實(shí)效性。