社會一體化視域下粵港澳大灣區經濟社會共同體范式研究

梁理文

1 問題的提出

灣區既是要素高度集聚的經濟體，也是優質生活圈的典型代表。灣區經濟的突出特點是區域內要素高度集聚和經濟高度一體化。[1]世界銀行的一項數據顯示，全球60%的經濟總量集中在入?？凇2]同時，灣區也是高品質生活圈的代名詞，全球著名的灣區都以優美的自然環境、開放的文化氛圍和便捷的交通系統著稱。

世界上最著名的灣區經濟體目前有三個，即東京灣區、紐約灣區和舊金山灣區。粵港澳大灣區的目標正是要趕超上述三大灣區。當前，以網絡化、數字化、智能化為特征的第四次產業革命悄然興起。從產業革命的歷史經驗看，新產業革命不僅會大大拓展世界經濟發展的新空間，催生新經濟結構，并將重塑世界經濟發展格局甚至是各個國家的命運。與此同時，百年未有之大變局給中國提供了千載難逢的重大機遇。中國逐漸成為新全球化的主要倡導者和推動者，在全球經濟治理中發揮著更加重要的作用。在這種大背景下，粵港澳大灣區城市群發展被納入國家發展戰略序列，其所擔負的戰略使命，就是要對標紐約、舊金山、東京三大灣區，力爭發展成為主導世界經濟格局的又一個大灣區，不僅要在經濟總量上，更要在發展競爭力和對世界經濟的影響力、帶動力方面趕超三個灣區，在發展理念和經濟結構方面引領世界經濟發展新方向，成為具有強大引導力和輻射力的世界經濟中心。中國要發展成為世界經濟強國，就必須培育出幾個能比肩國際灣區的城市群。站在時代前沿來思考粵港澳大灣區公共產品跨界合作，具有十分重要意義。

與世界三大灣區不同，粵港澳大灣區包括11個城市，但這11個城市不是在一個平面上，而是涉及“一國兩制三區”，即一個國家、兩種制度、三個單獨關稅區?；浉郯拇鬄硡^城市群發展，不僅要跨越地理空間的邊境，更要跨越政治制度、經濟制度、文化制度的邊界。這是粵港澳大灣區最顯著的特色，也是粵港澳大灣區建設的難點所在。因此，盡管世界著名灣區有許多成功經驗，但這些經驗在粵港澳大灣區不一定完全適用。

放眼全球，歐盟是當今國際社會中推進區域一體化最為成功的范例。歐盟在打破國界阻隔，推進跨邊界區域協作治理，實現超國家的區域經濟、政治、文化和社會的協調整合方面，走出了一條具有一定普適性效應的區域一體化發展道路。[3]歐盟一體化經歷了由經濟聯盟到貨幣聯盟，再到社會政策聯盟的演變。在歐盟建立之初，社會發展被認為是經濟發展的結果。到了后來，人們對社會政策意義的認識發生了極大變化，社會政策越來越受到重視，并提出了“歐洲社會模式”（European Social Model），形成社會政策與經濟政策、就業政策三足鼎立、并駕齊驅的局面?？梢哉f，歐洲一體化的發展不僅是經濟整合的過程，也是社會整合的過程。而社會整合反過來又進一步深化了經濟整合。歐盟一體化過程中，新功能主義理論發揮了重要作用。新功能主義“外溢”理論認為，區域一體化合作最初會在某些相對簡單的領域展開，而后在一個功能領域學到的一體化經驗將應用于其他領域，由一個領域的一體化外溢到其他領域的一體化。歐盟區域治理成功的秘訣在于遵循新功能主義理論，先后經歷了經濟一體化、社會一體化乃至文化一體化過程，成為由27個國家組成的龐大區域聯合體。

一體化研究源于社會分工理論的深化。1957年，卡爾·多伊奇提出一體化理論，認為一體化是確保長時期內其居民之間的變化能和平進行的共同體意識、機制及其實踐。[4]在國外相關研究中,被廣泛引用并得到首肯的是美國經濟學家貝拉巴拉薩提出的：我們建議將經濟一體化定義為既是一個過程, 又是一種狀態。就過程而言,它包括旨在消除各國經濟單位之間差別的種種舉措；就狀態而言，則表現為各國間各種形式的差別待遇的消失。[5]在國內研究中，鄧煥彬把區域一體化定義為地域相鄰的沒有行政隸屬關系的若干地區，打破行政區劃分割，開展地區間緊密合作與一致行動，并逐漸建立跨地區協調機構及其運作機制的過程。[6]

目前，粵港澳大灣區是國內區域合作研究的熱點。謝寶劍認為，“一國兩制”實施以后，粵港、粵澳合作呈現全方位、多領域、高層次的特征，特別是合作領域上從改革開放初期的經貿合作擴展到經濟、社會和文化等多個領域，合作層面上從過去的民間合作上升到政府間制度化合作。[7]鐘韻認為，改革開放初期，在經濟發展水平存在落差的背景下，粵港澳間的經濟合作在民間自主推動的功能性整合作用下蓬勃發展。隨著廣東與港澳間經濟差距的縮小，“制度性”問題成為粵港澳合作的發展瓶頸。[8]蔡赤萌認為，在“一國兩制”框架下，粵港澳大灣區城市群的經濟整合程度只能是有限度的整合，內地對外關稅水準、要素流通開放程度和管理制度，無法在短期內與港澳特區一致。未來如何突破，這既取決于內地的開放深度和速度，也取決于大灣區制度創新與跨境管理模式上的突破。[9]劉云剛認為，粵港澳大灣區的建設意義是協調與整合，工作重心是跨境管治機制的形成與完善，未來應形成穩定的灣區管治的廣域行政模式，以此為手段實現跨區域協商協作、整合地區資源、實現共贏發展。[10]

綜上所述，國內學界對于區域一體化和大灣區研究主要集中于經濟領域，對社會一體化和區域公共服務合作的研究較少。而且，這些研究比較關注粵港澳之間的合作，而對珠三角9個城市則甚少關注。本文認為，基于國際灣區和歐盟一體化經驗，大灣區建設既要注重經濟整合，也要注重社會整合，而區域內公共產品供給合作是這種整合的重要手段。公共產品供給合作是實現生產要素尤其是勞動、資本和企業家才能等要素在各地域經濟單元之間無障礙流動的必要條件。沒有一體化的公共產品供給就不會有跨區域的產業合作、人才共享的可持續性。

鑒于大灣區建設是一個集理論性與實踐性高度于一體的研究領域，本文在對國外國內區域一體化理論和實踐發展進行系統梳理的基礎上，結合大灣區的實際，重點從社會整合及區域公共服務合作視角進行深化研究。

2 大灣區經濟社會整合的困境

區域一體化能否實現，很大程度上取決于區域內公共產品供給合作的程度。改革開放后，粵港澳地區的聯系不斷加深，合作逐步擴展。特別是回歸以后，粵港澳政府間合作進一步深化，逐步形成了聯席會議制度、經貿協定、聯合規劃、設施共建共享等合作機制。但與世界三大灣區城市群相比，它還處于初級發展階段，尚不具備一個成熟城市群應當具備的功能、格局和內部運行機制，內部聯系不緊密，城市之間競爭大于合作，松散大于整合。[11]從長遠來看，粵港澳大灣區發展面臨的最大問題是區域經濟社會一體化的發展趨勢與跨區域治理之間的管治矛盾。這一矛盾的解決程度是決定粵港澳大灣區發展質量的關鍵。[12]

2.1 權威缺失導致區域整合困難

國際三大灣區的經驗顯示，功能性整合只有同制度性整合相結合，才會有更廣闊的發展空間。[13]粵港澳大灣區中的“粵”，是指廣東省珠江三角洲地區9個城市（以下簡稱“珠三角”）。目前，無論是珠三角本身，還是粵港澳之間，都遠沒有達到一體化整合的水平。從珠三角來看，2010年曾經發布《珠江三角洲基本公共服務一體化規劃（2009-2020年》，提出從資源共享、制度對接、待遇互認、要素趨同、流轉順暢、差距縮小、城鄉統一和指揮協調等方面入手，構建資源要素優化配置、共建共享、流轉順暢、協作管理的社會公共事務管理機制，推動基本公共服務一體化，但由于缺乏強有力的一體化領導機構來確保實施，因此更多地停留在文件層面，各自為政的局面并沒有打破。從粵港澳三方合作看，目前，粵港區域合作協調的主要形式是聯席會議制度，包括粵港合作聯席會議和粵澳合作聯席會議，合作的內容從最初注重經濟發展合作，逐漸增加了環保、基礎設施建設等合作，近年來更增加了包括教育、文化、社會服務等等在內的多項民生項目合作。但是，并沒有形成一個跨越三方邊界的區域合作治理框架和機制，因此，粵港澳合作受到很大制約?；浉郯拇鬄硡^的發展，不是“粵港合作”與“粵澳合作”兩部分內容的加總，而更應以大灣區作為整體，實現城市之間一體化融合與區域整體競爭力的提升。國際三大灣區雖然也是由城市群構成，但在經濟社會一體化融合方面取得很大成功。舊金山灣的區域地方政府協會成立于1961年，是指導舊金山灣區發展的核心制度安排。紐約區域規劃委員會（RPA）于1929年發布的《紐約及其周邊地區的區域規劃》（Regional Plan of New York and Its Environs），是世界上第一個關于大都市區的全面規劃，對紐約地區交通、管理、社區系統產生了超過70年的影響。[14]作為一個超國家的經濟體，歐盟構建的包括歐洲理事會、歐盟理事會、 歐盟委員會、歐洲議會、 歐洲法院等機構的多層次組織體系和合作機制，對于推動歐盟經濟社會一體化，發揮了極其重要作用?；浉郯目缇掣H協同治理難度較其他國際灣區或國內城市群更大，成立一個跨越三方邊界的權威性的區域合作治理機制是必不可少的。近期國家發改委及粵港澳四方簽署了《大灣區框架協議》，并提出編制 《粵港澳大灣區城市群發展規劃》，并推進規劃落地實施，這是一個良好的開端。這些合作方案能否落到實地，還有待觀察。

2.2 “兩制”差異制約公共產品供給合作

“一國兩制”下的跨境治理，是粵港澳合作的難點。首先三地權力不對等。港澳與廣東省最主要的差別在于行政權力機構的區別、行政等級結構的差別、自主決策權力的差別、立法權力和司法環境的差別以及受國家宏觀經濟干預程度的差別等。這些差別導致了港澳與廣東制定決策的機構、程式、效率和權力都存在不同。因此，由于三地的實際權力不對等，導致合作過程中很多事情難以取得突破性進展。而且，由于兩地的決策機構和程式不同，很多合作的推行難以找到對口的機構。[15]其次是發展理念存在很大差異。在政府對經濟的干預方面，香港特區政府實行“不干預政策”，政府對經濟的宏觀調控相對較少。而內地各級政府則以“有為政府”的姿態參與經濟活動。在推動粵港經濟融合發展的過程中，內地政府的主動權大、行動力強而限制較少，因此對經濟發展項目和體制的推行效率較高。相比之下，港澳政府的掣肘較多、效率較低，很多合作決策無法快速有效落實。[16]再次是“兩制磨合”難度較大。目前的“機制體制安排”，是由國家發展改革委和粵港澳四方共同簽署協議來推進。較之過往的粵港、粵澳合作機制，這種模式增加了國家發展改革委在其中的牽頭協調功能，加大了總體規劃和協調的力度。但由于所推進落實的內容，僅限于達成一致意見的事項，整個協同發展的力度和權威性會打折扣。如果有一方難以落實，或是預期在落實程序上存在不確定性，就會影響到合作進程順利開展。[17]即使在珠三角，各個城市之間也還是分割大于整合，“分頭干”導致區域公共物品供給不力。由于區域內城市間的“行政分割”以及公共服務涉及的財政支出合作不足，凡是需要公共財政負擔和兜底的事，例如：社保連續參保關系互認、義務教育互助等公共服務事項，往往缺乏具有執行力和有效性的集體行動，導致區域性基本公共服務難以實現一體化。[18]

2.3 行政分割限制區域內要素自由流動

灣區作為跨行政區的開放型經濟體，最大特點是市場的互聯互通以及要素的自由流通。然而，行政分割是我國城市群發展中的一個普遍性問題，粵港澳大灣區城市群更是如此。大灣區在珠三角城市之間的行政分割之外，還有珠三角城市與香港和澳門之間在政治體制上的差別，這種狀況勢必制約區域內要素的自由流動。目前在交通基建硬件方面，粵港澳大灣區基礎設施建設進展比較順利，軌交網絡已經基本形成，港珠澳大橋已通車，高鐵網、地鐵網和輕軌網三網合一的時代即將來臨，灣區內一小時生活圈正在加速形成。但在軟環境上，由于制度不同，又分屬三個不同的經濟體和關稅區，致使區內人員、資金、貨物等要素不能自由流通。在構建緊密型經濟體的設想上，長期以來是內地熱、香港冷，甚至在特定領域存在排斥與內地合作的現象。[19]部分香港人在觀念、理念上對進一步融合存在疑慮，擔心香港在區域整合中會失去自身空間。[20]從珠三角來看，要素流動制度性障礙較少，但城市之間的發展也有競爭，一定程度上阻隔了要素流通。

2.4 內部競爭削弱政府間人才合作動力

目前，國內各大城市之間展開“搶人大戰”，珠三角城市也加入“搶人”行列，甚至香港也推出了吸引內地高科技英才的政策。但在區域人才合作方面，卻遲遲未見行動。首先，各城市產業結構相似，存在明顯的競爭關系。在對待人才這種稀缺資源的問題上，各市政府都有自己的小算盤。因此，且不說粵港澳之間，就是在珠三角城市之間，人才合作也是動力不足。其次，各個城市經濟發展水平存在差異。最直接的結果是，當灣區內城市間展開公共物品的合作供給時，必然出現成本與收益的不對稱現象，發展程度較高的城市從合作中分享的收益更高一些，這將直接影響經濟次發達城市的合作熱情，導致區域公共物品供給很難達成共同的意愿。[21]廣州、深圳兩市在經濟發展水平、文化條件、科技發展和生活水平等方面明顯高于珠三角其他各市，造成對珠三角人才的“虹吸”現象。再次，體制因素是區域人才合作最大障礙。戶籍制度、工資福利、社會保障和子女升學等因素一直是影響人才資源流動的重要因素。

3 大灣區公共產品供給合作的建議

基于新功能主義和歐盟一體化成功的經驗，區域一體化是從簡單到復雜的循序漸進的過程。在粵港澳經濟合作取得重大進展的基礎上，應當更注重社會整合。為此，粵港澳各城市之間必須創新機制，加強公共產品供給合作，提高公共服務水平，努力將大灣區打造成為世界最佳宜商宜業宜居的優質生活圈，進而成為世界人才和資本最強吸引力的經濟圈。

3.1 創新大灣區合作協調機制

權威高效的協調機制，是大灣區一體化進程順利推進的基礎保障?？紤]到粵港澳大灣區一國兩制三個關稅區三套法律體系等實際情況，推進一體聯動需要進行深層的體制創新。借鑒歐盟的運作模式，擴大聯席會議的深度和廣度、落實CEPA框架下的多元合作，探索建立多層次的協調機制，促進粵港澳大灣區一體化發展。首先是設立具有綜合指揮協調功能的“大灣區發展協調委員會”，研究落實大灣區建設中涉及中央事權和協調解決一體聯動中三地存在較大分歧的重大事項。其次是建立由三地政府行政首長參加的推進機制，研究解決大灣區建設中涉及三地利益或需要協同共建的重要事項；再次是建立日常工作機制和專項工作小組[22]，負責梳理總體層面和專門領域、重點工程一體聯動存在的具體問題，研究提出解決的具體方案。

3.2 打造大灣區經濟社會共同體

堅持一體化發展，對基礎設施建設、產業體系優化、城鄉融合發展、公共服務提升、生態環境保護、營商環境改善等經濟社會發展主要領域做出整體安排，打造大灣區城市群經濟和社會發展的共同體。首先，實現珠三角經濟社會一體化。珠三角九市要打破行政體制障礙，創新合作機制，優化資源配置。本著互惠互補的原則，構建合理的地區間利益分配、約束和激勵機制。同時，統籌規劃信息基礎網絡，共建共享公共信息數據庫，實現珠三角區域公共信息管理一體化。其次，推動大灣區實現國際化。國際化是粵港澳大灣區城市群發展的大方向，要充分發揮“一國兩制”優勢，形成面向世界的競爭合力，推動大灣區實現國際化、全球化。進一步深化粵港澳合作，在堅持“一國兩制”基本原則的前提下，推動珠三角九市在經濟、社會等方面進一步與港澳接軌、與世界接軌，盡快融入世界經濟體系。

3.3 建設宜居宜業優質生活圈

粵港澳大灣區要建成要素聚集的高地，宜居宜業的高品質生活圈，實現人員、資金、商品、信息等各種生產要素的自由流動和最優組合，發揮灣區內部高效的資源配置，必須加強區域公共產品供給合作，提升區域公共服務整體水平。首先，構建高端公共服務體系。堅持高標準高品質，切實提升大灣區公共服務硬件設施水平和軟實力。加快推動珠三角高水平普及15年基礎教育，優化教育布局與結構，提升教育整體發展質量，更高水平實現教育現代化，形成在國內有廣泛認同度的教育高地。提升珠三角醫療衛生服務能力，以廣州、深圳為中心，全力打造全省乃至華南地區醫療衛生高地，大力推動“互聯網+健康醫療”，提高健康服務效率和質量，著力構建與大灣區經濟社會發展水平相適應的醫療衛生服務體系。其次，推動公共服務資源對接共享。促進大灣區經濟社會融合，使其成為人員、貨物、資金、勞務、信息等生產要素自由流動最為暢通和活躍的地區。要促進基礎設施互聯互通，以基礎設施建設為基本路徑，形成 “大灣區1小時生活圈”、“城際1小時交通圈”，推進交通系統的跨界無縫銜接。突破行政區劃的界限，在公共教育、公共衛生、公共文化體育、公共交通、公共安全和生活保障、住房保障、就業保障、醫療保障、生態環境保障等領域，逐步實現資源共享、制度對接、要素趨同、流轉順暢、差距縮小、城鄉統一、待遇互認，推動珠三角基本公共服務一體化。探索粵港澳公共服務合作共享制度，一方面要實現在交通、信息通訊、能源等基礎設施方面的互通共用，降低粵港澳三地交流成本并提供便利條件，如簡化口岸通關查驗、取消跨境手機漫游費等；另一方面也要將灣區建設的紅利分享給廣大灣區居民，探索灣區內教育、醫療、環境、文化等公共服務領域的體制機制互認、資源共享、聯合推動，如解決港澳人士的內地永久居留、跨境學童與港人子弟教育資源調配、共建大灣區垃圾填埋場等問題。探索粵港澳之間基本公共服務的深度銜接，積極研究養老金、醫療、教育等福利的跨境可攜帶性和落實港澳居民的平等待遇。再次，打造優美舒適的人居環境。優美的人居環境，良好的人文環境，是吸引人才、留住人才的重要因素。由于公共衛生措施和環境改善，預期壽命增長速度超過美國平均水平，犯罪率急劇下降，世界一流的公共交通系統等因素，紐約灣區成為美國最安全的區域，越來越多的居民愿意在這里生活。[23]要堅持高起點規劃和高標準建設大灣區，在精細化、人性化上做文章，完善城市功能，彰顯灣區城市特色。優化大灣區城市空間結構，營造舒適美觀、富有特色、充滿活力的城市空間。要創造用人、留人的良好環境，做到用事業留人、感情留人、適當的待遇和政策留人，為各類人才提供施展才華的舞臺，努力形成有利于人才干事創業的優良環境。

3.4 擴展區域人才集聚效應

當前，新一輪科技革命和產業變革正在重構全球創新版圖、重塑全球經濟結構，未來的競爭將是人才的競爭。必須牢固確立大灣區人才引領發展的戰略地位，加強人才戰略合作，全面聚集人才，整合區域人才優勢資源，健全人才服務體系，優化人才發展環境，促進大灣區人才資源合理配置與人才有序流動，實現優勢互補、資源共享，不斷提升區域整體人才競爭力。一是建立人才戰略合作體系。進一步加強區域人才統籌謀劃，研究制定區域性人才資源戰略規劃，從國家戰略高度統籌考慮區域人才發展，確立大灣區各市的人才重點領域，加強各市人才發展的分工協作。二是建設人才發展合作平臺。建立統一、規范、開放、互通的人力資源市場體系，聯合舉辦人才招聘會，以大灣區統一的品牌形象，組織各地用人單位招聘應屆高校畢業生和各類專業技術人才。建設人才資源信息共享平臺，整合區域人才信息資源，開通大灣區網上人才市場，聯合發布區域人才供求信息，實現人才信息資源共享。三是合作共引海外高層次人才。建立系統化的海外人才引進機制，定期舉辦“大灣區國際人才交流洽談會”，共同打造大灣區高端人才引進的整體品牌形象。大力吸引國際知名的科研機構、高等院校到大灣區合作建立科技創新中心和開展多種形式的合作辦學，形成具有世界影響力的高等院校和科研院所密集區。四是加大人才培養合作力度。參照雄安大學、西湖大學的辦學機制，創建灣區大學，面向全球招聘管理團隊和師資隊伍，高起點建設世界一流大學，為粵港澳大灣區建設提供有力人才支撐。五是探索建立大灣區“人才綠卡”制度。對符合一定條件的優秀人才，經共同審定后發放“人才綠卡”，享受工作地在教育、醫療、社會保障、住房等方面的一定政策優惠。