宅基地使用權流轉應用于古村落活化的構想
——以F市S區J村為例

陳潔璇 陳文婷 馮泳琦 羅桃娜 韋 敏

華南農業大學，廣東 廣州 510000

一、古村落活化的背景與意義

鄉村振興戰略是黨的十九大提出的一項重大戰略。在鄉村振興的過程中，古村落扮演著重要的角色，具有不可取代的歷史參照價值。在當下，對古村落進行活化保護具有必要性。

古村落亦稱傳統村落，是指聚居年代久遠且具有多重獨特而寶貴價值的歷史村落，例如歷史文化價值、社會與經濟價值等，是優秀傳統文化的重要載體。古村落的活化即從外界得到足夠的幫助和支持后，激發古村落內部發展的活力，最終實現鄉村振興的目的。古村落活化不僅僅是單一的對古建筑“修舊如舊”，而是應守住百年古村的“魂”。所謂百年古村的“魂”，不僅體現在古建筑的外觀上，更重要的是那些附著于在古村的空間格局、人文古跡、生活場景、民風民俗等方面的人文精神。這些人文精神的存在，為古村落的發展提供了精神動力，讓古村落的發展從內部煥發活力。活化古村落對于傳承中華傳統文化、提升國家文化軟實力具有重要的現實價值和歷史意義。

在調研過程中，筆者發現了古村落活化進程中出現的一些問題。首先，活化古村落涉及多個利益相關方，其中包括政府的利益、村集體的利益、村民的利益等等，在活化過程中個人利益與集體利益的矛盾較為突出。例如，S區J村的村民表示，由于許多游客前來參觀游玩，旅客停放車輛占用了村民的交通道路，導致村民日常出入不便。其次，整個村落缺乏統籌規劃，活化開發較為混亂，例如在商業化運作下，某些村落的活化與開發并沒有結合當地文化與習俗的特色，商鋪之間同質化競爭，業態過于單一等。最后，隨著城鎮化進程的加快，大量農村人口外出務工，出現了一些有文化價值的傳統房屋被廢棄與閑置的現象。由于無人居住、年久失修等原因，一些房屋早已破損甚至面臨坍塌之險，由此可見，古村落活化與保護迫在眉睫。

古村落的活化離不開鄉村產業的發展，村民可以通過農村產業的發展獲得財產收益。然而，無論是發展生態綠色農業、抑或開發休閑旅游業都需要資金支持，而村民擁有宅基地等土地資源，卻缺少資金；同時，村民之外的其他一些主體擁有資金卻缺少土地資源。傳統的宅基地制度重在分配住宅用地，保障農民享有居所。但隨著城鄉社會結構變化以及城鄉互動的增加，宅基地制度改革具有現實必要性。

二、研究概況

筆者通過中國知網查找了大量的相關資料，試圖從全國的農村土地制度改革試點地方中歸納出應用較廣泛的宅基地使用權流轉方式。其中，國家行政學院法學教研部教授宋志紅對前期15個宅基地制度改革試點地方進行調研，從中歸納出五種盤活閑置宅基地和農房的法律途徑，其中涉及宅基地使用權流轉方式的途徑有農戶出租宅基地、農戶轉讓宅基地使用權[1]。河海大學法學院教授陳廣華則對截至2018年6月底的33個農村土地制度改革試點地區的改革方案都進行了分析，從中梳理出了宅基地盤活流轉的四種方式，其中涉及宅基地使用權流轉方式的途徑有宅基地及其上房屋租賃、宅基地及其上房屋買賣[2]。除此之外，浙江大學學者葉劍鋒和吳宇哲通過調研，梳理出了義烏市的宅基地集體內部轉讓及有條件的跨集體轉讓模式[3]；溫州大學商學院的學者胡振華也曾分析2013年以來溫州市農村宅基地使用權抵押貸款的試點狀況[4]；東北財經大學的學者張軍濤和游斌通過對江西省余江區宅基地制度改革實踐，發現當地的宅基地使用權人通過租賃、合作、入股合同將一定期限的宅基地使用權或連同房屋所有權租賃、合作、入股給符合條件的主體，還賦予農戶可以將其擁有的宅基地使用權和地上房屋所有權，以抵押的方式獲取貸款的權利和允許農民在宅基地流轉后仍有合法住所的前提下，采取轉讓、出租等多種方式使宅基地在全區范圍內符合宅基地申請條件的成員之間流轉。[5]

此外，相關試點地區的政府及實務界人士也發表了一些意見。例如，藺州市自然資源和規劃局柯城分局的工作人員寧楠楠等人分析了衢州市柯城區的改革模式，并發現經流轉取得的宅基地使用權及房屋使用權可轉租，也可抵押[6]；婁底市自然資源和規劃局黨組書記、局長向乾勇則認為婁底市正龍村目前的宅基地使用權流轉(采取租賃、合伙經營、股份經營等三種方式)已較為成熟和普遍[7]；廣東中地土地房地產評估與規劃設計有限公司中的實務人士廖成泉等也介紹了寧夏回族自治區平羅縣的改革情況，當地農民將閑置宅基地出租、入股以及將宅基地使用權抵押，同時，當地將宅基地流轉范圍從改革要求的集體經濟組織成員內部流轉擴大至在縣域集體經濟組織成員內流轉[8]。

三、J村宅基地使用權流轉的具體適用構想

(一)宅基地“三權分置”的概念

宅基地“三權分置”是指要落實宅基地所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權。簡而言之就是所有權歸村集體，而農戶享有資格權，使用權則用于放活。改革宅基地制度，在維持集體享有宅基地所有權的前提下，使得宅基地的使用權與資格權相分離，村民可以在集體經濟組織內外有條件地流轉宅基地的使用權。“保障宅基地農戶資格權和農戶房屋財產權”的主要目的是為了確保村民的居住權，嚴守宅基地使用權的基本保障底線，讓農民集體成員權制度發揮其應有效用，以此達到實現公平的價值目標。不論宅基地如何流轉，都不能違法改變農戶享有的宅基地資格權。其次，放活“使用權”，使得農戶可以通過出租、抵押、入股等方式流轉宅基地使用權，有利于釋放土地發展價值和活力。現行的改革規定，宅基地使用權的放活應遵循嚴格的限定期限和用途，不得利用農村宅基地建設私人會館或別墅大院等。

(二)試點村落中主要宅基地使用權的流轉方式概述

衢州市柯城區在2018年起即已開始試點，當地可出租、抵押宅基地使用權；婁底市正龍村的宅基地使用權流轉已較為成熟和普遍，包括租賃、合伙經營、股份經營等三種方式。江西省余江區的改革中，宅基地使用權人可通過租賃、合作、入股合同將一定期限的宅基地使用權或連同房屋所有權租賃、合作、入股給符合條件的主體，并且賦予農戶可以將其擁有的宅基地使用權和地上房屋所有權，以抵押的方式獲取貸款的權利，還可以采取轉讓、出租等多種方式使宅基地在全區范圍內符合宅基地申請條件的成員之間流轉；浙江省德清縣將宅基地使用權轉型純化成為典型用益物權，允許轉讓、出讓、出租和抵押；溫州市農村宅基地使用權抵押貸款開始試點；寧夏回族自治區平羅縣引導農民利用閑置宅基地自主經營、出租、人股等方式獲得收人，同時賦予宅基地抵押貸款功能，截至2018年11月，平羅縣已辦理農民住房財產權抵押293筆貸款金額1288.6萬元。義烏市采取的是集體內部轉讓和有條件跨集體轉讓模式。此模式轉讓方轉讓的宅基地及房屋須具有不動產權產權證書，受讓方須滿足本村集體經濟組織成員且受讓后持有的宅基地面積不超過控制面積。有條件跨集體轉讓模式：允許其農村宅基地使用權在本市行政區域范圍內跨集體經濟組織流轉。但需要滿足一定的條件。

通過對全國宅基地制度改革試點地方的分析，筆者認為，宅基地使用權流轉方式適用較廣泛的有租賃、轉讓、抵押、入股這四種方式。筆者發現，多數試點地方盡管會允許農戶采用轉讓、出租、入股、抵押等多種形式流轉宅基地使用權，但是對于流轉條件，如流轉對象、流轉期限等都有一定的限制，且各地均有不同。例如大理市規定：宅基地使用權不得單獨出租，必須有地上建筑物并和地上建筑物一起出租；出租需取得集體經濟組織(村民小組)書面同意；安徽省族德縣允許宅基地跨集體經濟組織進行轉讓，并為農民集體頒發宅基地所有權人證，為賣方農民頒發宅基地資格權人證，為相鄰村的買方頒發宅基地使用權人證。而抵押和入股在試點地中應用相對較少，法律法規和地方的改革措施也比較模糊，筆者認為，探索抵押和入股的使用權流轉方式具有較大的研究價值。

(三)宅基地使用權入股和抵押的具體適用構想

結合我國33個宅基地“三權分置”的試點情況，筆者確實發現，試點中有不少地區通過將宅基地使用權進行出租、抵押、入股、轉讓等方式來盤活宅基地。通過實地走訪F市S區正在進行古村落活化的J等村，筆者發現，在這些村的活化進程中，村民總體上希望自身能參與到活化進程之中，但目前面臨的問題主要為資金問題。以J村為例，村內已經成立了旅游管理公司，對本村也有一定程度上的開發，但是，部分村民認為古村落活化跟自身關系不大。一方面，自身的房屋既不是古村落特色建筑也不臨近旅游區，不能參與到古村落保護和旅游經營中。另一方面，村民覺得旅游管理公司的收益跟自身的關系也不大。而且，村民想要加入到古村落活化的進程及旅游開發中往往發現自身缺乏資金。

筆者發現，與上述情況形成對比的是，村民手中主要的不動產——宅基地及其之上的房屋按現行的法律法規卻無法進行流轉。基于此，筆者認為，探索推行宅基地使用權的流轉方式有利于解決J村目前古村落活化中存在的問題，而在這其中，相較于將宅基地使用權進行出租和轉讓，抵押和入股更適合J村當前的情況，具體詳見下文論述。

1.入股

筆者認為鼓勵村民將宅基地使用權入股到由村內成立的旅游開發公司，十分有利于解決J村古村落活化現階段面臨的問題。目前，J村主要有兩個問題：一是村內的民宿與商鋪的經營項目均大同小異，缺乏整體的統籌規劃，導致商家們競爭激烈，甚至形成惡性競爭，由此會帶來服務質量參差不齊的后果，很容易敗壞游客對J村的印象。二是J村旅游業的繁榮興旺沒有直接惠及當地全體村民，收益的僅僅是在村內開商鋪的店家們。與此同時，過大的游客量對當地村民的生活安寧帶來很大困擾，村民與旅游公司存在利益矛盾沖突。目前，J村已經意識到要整合村內資源去解決問題、攜手村民一起發展當地的旅游業，村內的旅游開發公司也已經初具雛形。

針對J村的情況，筆者認為，鼓勵村民將宅基地使用權入股到由村內的旅游開發公司，有利于解決J村目前面臨的問題。村民將宅基地使用權入股到由村內的旅游開發公司有利于提高村民騰出閑置農房的積極性，之后交由專業公司以統一對小、微和分散的閑置農房進行合理的規劃、建設，有秩序地運營特色民宿和商鋪，從而推動J村古村落旅游產業的升級。同時，也能夠集結本村民的所有力量，將J村的古村落旅游經濟與本集體村民的利益緊密聯系起來，使古村落活化的成果與村民共享，村民的收入，提高村民的生活水平。

當前，推動村民將宅基地使用權入股到由村內的旅游開發公司，筆者認為需從以下幾個方面入手：

一是完善宅基地使用權入股的相關立法。目前，推行宅基地使用權入股的政策與現行的《物權法》《擔保法》《土地管理法》等法律存在沖突，為了使宅基地使用權入股更加有法律依據，應對涉及的相關法律進行修改。

二是加緊完成農村宅基地確權登記，明確宅基地的“三權”劃分，為宅基地使用權入股提供明確的產權證明。這也是宅基地使用權得以順利實現流轉的前提條件之一。完成農村宅基地確權登記后，村民持有“宅基地資格/房屋所有權”證，村委會持有宅基地所有權證。村民如果將宅基地使用權入股到村內的旅游開發公司，則公司持有“宅基地使用權/房屋使用權”證。

三是確定宅基地使用權的流轉年限。筆者認為，可以效仿《義烏市農村宅基地使用權流轉辦法》中規定，宅基地使用權流轉最高期限為70年。即，規定宅基地使用權入股年限最高為70年，期限屆滿后旅游開發公司可優先續期。70年后使用權再次回歸資格人手中，這對農民的基本生活有一定保障性作用。

四是農村宅基地使用權入股公司的形態。公司的形態最好是有限責任公司。因為在公司資本募集方面，有限責任公司資本只能由全體股東認繳，但是股份有限公司可以向社會公開募集資本，這就意味著股份有限公司中非農戶的股權比例可能會過高。在股權轉讓方面，有限責任公司的股權對內轉讓是自由的，但對外轉讓須取得其他股東的同意；股份有限公司的股權轉讓完全自由，這不僅使公司的農業用途難以保證，而且極易將農戶股東的股權置換成非農戶股東的股權，不利于農戶股東權利的保證。

五是完善內部組織架構和股權設置，保障農戶股東的權利。在組織架構方面，設立股東會、董事會、監事會及財務管理制度。可以通過對一些制度的設計，來保證農戶股東實質參與公司經營管理權。如，可以規定農戶代表在董事會中的一定占比，防止農戶股東對公司的經營管理權落空。

六是關于股權流轉。股東的股權在股東間可以自由流轉，若流轉到公司之外，在取得過半數股東同意的前提下允許流轉。為了排除村委會的不當干預，在各類組織形式的股東大會(社員大會)、董事會及監事會中，村委會的組織干部要進行回避，不能擔任要職。同時，股權轉讓等事項應當由股東(社員)大會決定，村委會不能干預。最后，在股權轉讓過程中，要注意轉讓后農戶股東與非農戶股東所持股權比例，要確保農戶股東轉讓后在各類入股組織形式中的絕對控股權，避免非農戶股東的絕對操控。

七是給予保底分紅，保障農戶股東的生存需求，這也是宅基地三權分置政策對農民生存保障最重要的體現。農戶將其宅基地使用權入股之后，應當保證農戶股東每年的保底分紅權，確保農戶最基本的生存需求。而沒有保底分紅，就意味著如果公司沒有盈利，農戶們可能面臨生存危機。同時，在公司的勞動者錄用制度中，農戶股東可以優先錄用，使農戶能夠就業且獲得工資性收入，從而增加農戶的收入。

八是由于現實中存在匿名股東的情況，以及宅基地三權分置政策特地強調的保障性特點，因此要尤其注重明確股東身份，保障農戶作為匿名股東的權利。股東身份的確認是農戶股東擁有所有權利的前提，也是農戶股東行使其收益分紅權、經營管理權等權利的前提。因此，一方面，要規范宅基地使用權入股合同的簽訂，在合同中應明確各方的權利義務及利潤的分配方式。另一方面，要落實好農戶股東的注冊登記工作，發放出資證明書，以保證其參與所入股的公司的經營管理活動和作為分紅的依據。

2.抵押

在古村落活化中，有不少村民想要通過經營活動參與到古村落活化過程之中，但往往首要困難便是資金問題。筆者認為，在探索推行農村宅基地“三權分置”的背景下，推行宅基地使用權抵押有利于拓寬村民獲取資金的渠道。而且，相較于通過出租、轉讓宅基地使用權而言，抵押宅基地使用權能使村民在獲得資金的同時，不影響其對宅基地的占有和使用。

在古村落活化上，J村具有事先聘請專家規劃村莊并取得一定知名度的先行優勢，又具有已經成立旅游管理公司的管理和經營優勢。J村在古村落活化方面得到了多方的肯定，并具有較好的發展前景。在這樣的背景下，村民對于參與J村的古村落活化和旅游發展具有較大的積極性。如果村民可以利用通過抵押宅基地使用權得得資金，這些資金既可以用于自身經營，配合古村落活化經營民宿、特色餐飲等，也可以用于入股當地的旅游管理公司，參與古村落活化的建設和發展，共享成果。

而當前，要推行宅基地使用權抵押的做法，筆者認為需從以下幾方面入手：

一是完善宅基地使用權抵押的相關立法。現行的《物權法》、《擔保法》、《土地管理法》等法律都規定宅基地使用權不得抵押。若要真正推行宅基地使用權抵押，首先要通過相關的立法來為其提供法律依據，使其合法化。

二是加緊完成宅基地確權工作，明確宅基地的“三權”劃分，為宅基地使用權抵押提供明確的產權證明。這也是宅基地使用權得以順利實現抵押的前提條件之一。

三是基于宅基地本身具有的保障特性，建議國家、金融機構和農民自身要采取相應的措施，讓宅基地在加強流轉的情況下不輕易因意外情況而流失。首先，國家和各級政府要做好引導，在督促金融機構接受宅基地抵押時加強風險防控的同時，也可以考慮給予其貸款利息補貼。同時，對于農民要適當進行引導，引導農民正確參與宅基地流轉，盡量避免因意外情況失去宅基地的情況發生。其次是金融機構自身可以考慮設立風險緩沖機制。在信用記錄較好的農戶未能及時還貸時，考慮設立一個緩行期。在緩行期內適當提高貸款的利率，讓村民在緩行期內解決資金問題，爭取償還貸款，使最終宅基地使用權不流失。同時，農民自身也要加強風險防控，他們可以考慮采用購買保險等方式，減少因意外情況無法償還貸款而使宅基地流失的情況發生。

四是有條件地放開宅基地受讓主體的限制，同時賦予本村集體內部的優先受讓權。在抵押宅基地使用權的村民實在無法償還貸款的情況下，金融機構只能通過宅基地實現抵押權，而金融機構并不是宅基地使用權的適格主體，只能通過流轉宅基地的使用權取得價款。綜上，筆者建議應當適當放開宅基地受讓主體的限制，允許本集體以外的人員受讓，但是受讓應有數量限制，可規定村集體以外的人員只限于受讓同一個村集體內的一塊宅基地。同時，應賦予本村集體的優先受讓權，讓宅基地優先回到本村集體之中。

四、結語

宅基地三權分置的改革不僅能夠保障農民不喪失對宅基地的占有，還可以增強宅基地的財產功能，使得農民將宅基地這一資源進行合理有效的利用，從而盤活農村閑置資產，助力古村落活化。筆者通過對全國宅基地制度改革試點地方的分析，得出了農村宅基地“三權分置”的幾種常用方式，并著重分析了其中抵押和入股的使用權流轉方式。這兩種宅基地“三權分置”的探索方式，可以在彌補J村古村落活化過程中出現的村民資金不足問題的同時，提高閑置宅基地的利用率，從而提高村民參與古村落活化的參與度與積極性。

宅基地的“三權分置”的改革將會對古村落發展起到重要作用，筆者希望宅基地“三權分置”的改革能夠早日全面實施，突出宅基地抵押、入股的財產功能，從而推動古村經濟發展，助力古村落活化。