公職人員優化營商環境中的法治意識培養研究*

劉大勇

黑龍江省政法管理干部學院，黑龍江 哈爾濱 150080

良好的營商環境是一個國家或地區經濟發展實力與潛力的重要推手，是吸引資金、人才、提高綜合競爭力的重要條件。近年來，隨著中國經濟進入轉型升級的新常態發展階段，營商環境建設越來越受到中央和地方各級政府的重視。國家為保護民營經濟發展優化營商環境，先后出臺了多項政策。2017年9月，中共中央、國務院發布《關于營造企業家健康成長環境弘揚優秀企業家精神更好發揮企業家作用的意見》，肯定企業家的貢獻、確認了企業家社會地位，提升了企業家的社會榮譽感。提出了“依法保護企業家財產權、依法保護企業家創新權益、依法保護企業家自主經營權”。2018年的國務院《政府工作報告》中對“優化營商環境”進行著重強調，強調要深化“放管服”改革，力求達到“解放生產力、提高競爭力，破障礙、去煩苛、筑坦途，為市場主體添活力，為人民群眾增便利”目標。在中央的高度重視之下，各地方出于地域發展競爭的實際，也積極開展優化營商環境，加強為企業服務和企業權益保障工作，幾個省市相繼出臺了優化營商環境條例。

一、營商環境本質上是法治環境

2019年2月25日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上提出，法治是最好的營商環，奉法者強則國強。對企業和企業家而言，法治是最好的營商環境。什么是營商環境，據“MBA智庫百科”定義，營商環境是指伴隨企業活動整個過程(包括從開辦、營運到結束的各環節)的各種周圍境況和條件的總和[1]。學者也基本贊成這個定義，“營商環境概括的說，是指伴隨企業活動整個過程(包括從開辦、營運到結束的各環節)的各種周圍境況和制度條件的總和。[2]2019年1月18日黑龍江省第十三屆人民代表大會第三次會議通過的《黑龍江省優化營商環境條例》第二條第二款規定：本條例所稱營商環境，是指市場主體在準入、生產經營、退出等過程中涉及的有關外部因素和條件，主要包括政務環境、市場環境和法治環境[3]。就黑龍江省優化營商環境條例給予的官方定義而言，無疑是比較全面的，也結合了黑龍江省在優化營商環境工作中的自身的實際。依黑龍江省的定義，通俗的來說，政務環境是政府作為監督管理機構與其工作人員在開展行政管理、市場監管、提供公共產品、服務市場主體自身發展和百姓生活等行政事務時各種相關因素的總和。政務環境的優劣，反映了政府職能定位是否科學和運行效率的高低，反映了公職人員的履職能力，直接影響市場和社會運行的順暢與否，政務環境實際上解決的是公權力的運行能否順應市場主體的需要而合法、公正、透明、可預期的運行，是權力的法治化運行。市場環境，是一個國家或地區全部市場主體在參與市場經濟活動時，創造和遵循的行為規則體系與現實情況，市場環境的變化，既可以給企業帶來市場機會，也可能形成某種威脅。而市場經濟本質是法治經濟、契約經濟、誠信經濟、平等經濟，有法治有規則，平等的市場主體才能期許公平、誠信、守約、合理、平等的市場環境。市場環境，實質上是要求私權利依契約精神誠信守法行為的問題。政務環境與市場環境的本質，最終統一于法治環境，所謂的法治環境，要求公權力與私權利都在法的要求內運行，即政府的公權力運行公正、透明、可預期，市場主體的私權利依契約精神誠信、守法而為。因此，營商環境，本質上是法治環境。

二、公職人員法治意識對于優化營商環境的重要性及其現狀

(一)公職人員法治意識是優化營商環境的關鍵

根據世行《2019年營商環境評估報告》，中國營商便利度總體排名第46位，比去年大幅提高32位，首次進入世界前50。[4]在營商環境取得重大改善的同時，也應當看到，當前營商環境還存在許多重大問題亟待解決，這些問題可以歸為兩類，即制度問題和制度實施問題，在制度制定層面：一是市場準入門檻高、地方保護、部門保護、隱性壁壘不同程度存在。二是政府依法行政能力和服務意識有待提高。許多部門把行政許可和行政處罰作為“尋租”工具，致使開辦企業登記與企業退出、政府部門內部之間銜接與政企溝通存在大量的問題，讓企業無所適從。三是存在一定程度的司法不公、司法效率低下，致使社會關系不穩定，產權混亂不明晰、行政監管和管理模式滯后給企業與市場主體造成損失得不到司法救濟等。在制度實施層面：一是公職人員的法治意識不高，權力失序、行為違法的現象較為明顯。二是濫權懶政現象突出，表現為手續繁瑣、推繞拖、失效、隨意執法的“小鬼難纏”現象有比較突出。無論是制度制定問題還是制度的實施問題，本質上還是人的問題，是制度制定的人和制度實施的公職人員出現了問題。優化營商環境，本質上就是建設法治環境，而法治環境的確立，實質上是就是科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的實現，科學立法、嚴格執法、公正司法，是對公權的要求，全民守法，是對私權的要求。法治從根本上說，是公權與私權在法的軌道內運行，而無論公權還是私權，最終都是由人來行使的。從另一方面來說，法治建設的實質是人的法治意識的確立。對于營商環境而言，本質上是要求公職人員的權力合法行使，執法行為依法而為，對政務環境而言，實現了公權力運行公正、透明、可預期，對市場環境而言，公權的依法行使可約束市場主體的私權在平等、誠信、合理、依契約、依法的進行市場交易。因此，營商環境的優化，本質上必然要求公職人員的法治意識要先于和高于普通公民。也就是說，公職人員法治意識對于優化營商環境起著至關重要的作用。對此，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出：“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把善于運用法治思維和法治方式推動工作的人選拔到領導崗位上來。把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容，在相同條件下。優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部。對特權思想嚴重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調離領導崗位。”[5]習近平總書記也曾強調指出：“各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，全面依法治國必須抓住領導干部這個‘關鍵少數’。”公職人員，特別是領導干部是法治建設中的關鍵環節，只有具備打牢法治信仰，謹遵法治精神，帶頭信仰法治的法治意識，才能在自己的職責領域內帶頭依法履職，全力推進法治。

(二)公職人員的法治意識現狀分析

改革開放40年來，我國經濟發展上取得巨大成績，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。經濟發展具有不平衡和不不充分的現實，其中一個重要原因，就是市場經濟規則與法治環境不夠完善，特別是內陸、西北、東北地區及廣大的縣域經濟發展環境在政務環境與市場環境方面仍有差距，法治環境遠未實現。經濟發展水平、質量上的差距實質上就是營商環境差距的重要反映。當前我國正處于向法治社會的轉型時期，優化營商環境，這是針對我國經濟社會面臨的發展瓶頸的精準發力也是解放生產力、提高綜合競爭力的重要舉措，更是轉變人治思維，打造法治思維，建設法治國家、法治政府、法治社會的要求。社會轉型，經濟轉型內在的要求公職人員，特別是領導干部的工作思維與工作方式要遵循法治思維，要有法治意識。所謂的法治意識，百度百科認為“就是人們對法治的認知、觀念與態度。法治意識是人們對法律發自內心的認可、崇尚、遵守和服從”[6]也有學者認為“法治意識，是指作為獨立主體的社會成員在實踐中所形成的關于法治的心態、觀念、知識和思想體系的總稱，是符合法治社會建設要求的法律意識，是人們對法律和法律現象的看法以及對法律規范的認同的自覺程度最高的一種意識。”[7]結合上述觀點，筆者認為，所謂的法治意識，是與人治意識相對的一個概念，是人們對一個國家、社會或地區由規則、法律和憲法所構成的規則體系的認知、觀念與態度，并發自內心的認可、崇尚并主動遵守與服從。由此，歸納當前公職人員、特別是領導干部的法治意識主要存在以下問題：第一、“人治”的思維依然存在。受國家發展速度與歷史文化影響，當代中國是現代性與歷史性并存時期，部分公職人員，特別是廣大基層公職人員的人治思維依然頑固的存在，具體表現為權力崇拜排斥法律、蔑視權利破壞公平、玩弄制度大行潛規則、重視圈子黨同伐異，人情關系意識濃厚。第二，規則意識、法律意識、憲法意識淡漠，完全不在意對公權力“法無規定即禁止“的要求，具體表現為新官不理舊賬，吃拿卡要無底線，濫權懶政手亂伸、有利益就設卡無利益就放任、政治規矩淡化。第三、人權意識淡漠。部分基層公職人員對群眾疾苦冷漠視之，漠視權利，侵犯人權，熱衷于運用警察與刑罰來解決民事決糾紛。第四、重視結果，漠視程序。部分公職人員認為只要完成工作，方法手段過程都無所謂，未批先干是常態，領導拍板就開工，缺乏基本的程序意識。

三、培養公職人員的法治意識的對策

在全面推進法治國，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的新時代，公職人員的法治培訓成為普法活動的關鍵一環，隨著“誰執法誰普法”的普法責任制實施，公職人員特別是公務員當中的執法人員也成為執法活動中的重要普法者。根據《“十三五”行政機關公務員培訓綱要》，依法行政是公務員培訓的重要內容，為提高公務員普法效益，亟需更新包括公務員在內的國家公職人員法治培訓內容和方式。

(一)轉變公職人員涉法方向教育培訓的理念

相對于各級黨校系統對黨員的政治培訓，對各級各類公職人員涉法類培訓，起步較晚，全面性、系統性、科學性顯著不足。特別是在培訓理念上存在重大的誤區，即對公職人員的法治培訓，更多的是法律知識的傳授，而非法治意識的培養。就公職人員履行職權所涉及的法律而言，可以用浩如煙海來形容，我國的法律體系在憲法統領下，由憲法及憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個法律部門構成，有法律240多件，行政法規740多件，地方性法規、自治條例、單行條例9000余件。怎么可能在短短的幾天時間內將這些法律知識一一學習？因此，必須將對公職人員的法律知識培訓轉化為法治意識的培養上來。依本文給出的法治意識定義，法治意識是與人治意識相對，是人們對一個社會由規則、法律和憲法所構成的規則體系的認知、觀念與態度，并發自內心的認可、崇尚并主動遵守與服從。對于公職人員的法治意識培訓，必須重在養成，必須側重于對認知、觀念和態度的培訓，以能否發自內心的認可、崇尚和主動遵守與服從作為是否具有法治意識的評價標準。隨著我國公職律師制度的建立，公職人員在履行職務時，不是必然的要了解所有的相關法律知識，但卻需要有對法律的敬畏之心，有法治思維與法治意識，并發自內心的認可規則認可法律，崇尚和主動遵守服從法律的規定。在遇到思想難題和工作困難時，知道尋求法律手段和法律方法，咨詢公職律師，從而以法治的方式解決問題。

(二)完善公職人員法治意識培訓方面的課程體系和教學方式

相對于公務員考試培訓、國家統一法律職業資格考試培訓，公職人員的法治意識培訓沒有大綱，沒有課本，沒有專業教師，可以說全國各地的公職人員法治意識培訓工作無章可循，處于盲目的各自為戰狀態。因此，公職人員法治意識培訓工作，應該依據自身的培訓特點，研究它的課程體系和教學方式。首先，在課程體系的建設上，一是應該側于“為什么”而非“是什么”的解讀；二是應該側重于戰略性、方向性，而非戰術性和技術性的解讀；三是應該側重于重難點案例的分析，而非法律知識的單純講解；四是應該側重于社會主義法學理論的學習，而非具體法律部門和具體法律的學習；五是，側重于一線執法部門典型的執法問題剖析，而非就理論講理論。其次，在教學方式方法上，應該因地制宜，根據課程的需要進行教學方式方法的選擇。多用案例教學，多用實踐闡釋理論，多提問題多討論，多用情景教學法。

(三)加強公職人員法治培訓教育機構建設與法治教師隊伍建設

法治是一個過程，對于我國現實與歷史的國情，法治建設將是一個長期的過程，這一過程取決于公職人員的法治化過程，特別是公職人員的法治意識，對于法治國家、法治政府、法治社會建設而言，公職人員的法治意識培養應該走在前面。相對于黨員的政治培訓，我國建立了國家、省、市、縣四級的黨校，每年對黨員進行了系統性全面性的培訓培養。但對于國家公職人員的法治意識培訓培養，還沒有形成全國性的專業的培訓機構。盡管上個世紀八十年代我國各省建立起了“政法管理干部學院”，在一定歷史時期完成了提高政法類干部學歷的任務，隨著我國高等教育的發展，成人教育、繼續教育開始完成歷史使命，各地的“政法管理干部學院”要么轉制成為高等院校，要么處于無米下鍋無事可做的尷尬境地，許多優秀的法學類教師轉崗、下海、遠走。因此，建議各地盡快加強公職人員法治培訓教育機構建設與法治老師隊伍建設，在原有“政法管理干部學院”的基礎上，與高等院校法律院系合作，與法律實務部門合作，組建強有力的法治培訓機構，運用從高等院校聘請，從執法部門邀請，從自身培養等方式加強法治教師隊伍建設。

(四)強化公職人員對法治培訓的認識和態度

法治意識與人治意識相對，公職人員的法治意識多一分，人治意識就缺一分。法治意識淡漠，必然對法治意識的學習的培養淡漠，由于公職人員對法治培訓工作的認識不足，在許多法治培訓當中，學員態度不端，積極性不強，往往把這樣三五天、十多天的培訓當成是休息、交友的機會。以前是帶著報紙雜志上課，現在是看著手機上課。另外，現在的法治培訓類課程，基本沒有作業、不答疑、更不考試，對于學員沒有激勵約束機制，導致培訓效果不佳。要強化公職人員對法治培訓的認識與態度，一方面要加強培訓教師對課程的把握與備課，使學員對課程有興趣。另一方面要建立激勵處罰機制，使學員的學習有奔頭。另外，更要使那些具備法治意識，真作為，敢擔當的公職人員走上領導崗位，起到模范帶頭作用。