溫州民間融資監管模式及其法制實現*

封紅梅

寧波大學法學院，浙江 寧波 315200

溫州民間融資陽光化是全國金融改革的重要內容。民間融資作為正規金融活動的有效補充，在一定程度上能緩解融資主體的融資難問題，有助于我國金融體系的完善。由于《銀行業監督管理法》和《中國人民銀行法》都沒有對非正規金融的監管權予以明確規定，使得目前對民間融資的引導和規制問題幾乎處于空白狀態。民間融資監管缺位是阻礙溫州民間融資發展的主要原因，探討溫州民間融資的監管模式并落實到法律制度上，對溫州民間融資的發展大有裨益。

一、溫州民間融資監管模式之爭

(一)以銀監會為主體的監管模式

有學者支持以銀監會為主體的監管模式，他們認為，民間融資主要是自然人、中介機構等向中小企業、個體私營經濟、個人提供資金借貸等服務，而正規金融活動也是銀行等正規金融機構向企業法人、非法人企業、個人提供貸款等服務，他們兩者在業務活動的本質上是相同的，只是主體不同而已，因此可以把它們同歸于一個部門監管。在我國正規的金融業務活動是由銀監會進行監管的，所以他們認為也應該由銀監會對民間融資進行監管，具體可以在銀監會下成立新的民間金融監管部門，由它的地方派出機構結合地方民間融資的特點，對民間融資實行監管①。但這種模式目前是缺乏法律依據的，因為根據《銀行業監督管理法》現行規定：“國務院銀行業監督管理機構負責對全國銀行業金融機構及其業務活動監督管理的工作。”很顯然，從事民間融資業務的主體主要為非金融中介機構、自然人，并不屬于法條中規定的“全國銀行業金融機構”。

(二)以央行為主體的監管模式

另一些學者認為，應該由中央人民銀行領導地方分行來監管民間融資活動②。之所以有這種主張是因為在《中國人民銀行法》做出修正之前，央行的三項職能是，制定和執行貨幣金融政策、對金融活動實施監督管理和提供支付清算服務。民間融資是屬于金融活動，所以由央行來實施監管是理所應當的事情。而且民間融資“大多發生在本地區的城鄉居民、小中小企業之間，主要提供貸款、存款等傳統金融服務，具有帶有明顯的區域性”，央行可以利用其遍布全國各地的支行這種地區優勢對地方的民間融資活動實行有效監管③。但隨著金融監管職能從央行到銀監會的轉變和央行“三定”方案的公布，央行新的三大職能轉變為制定和執行貨幣政策、維護金融穩定和提供金融服務，金融監管不再是央行的主要職責。中國人民銀行作為國家的中央銀行，其主要負責從宏觀方面完善國家金融機構的運行規則，防范金融風險，維護金融秩序穩定，而不應該直接介入到具體的金融監管活動中，所以由央行為主監管民間融資也不符合職能改革趨勢。

(三)以地方政府為主體的監管模式

還有學者主張由地方政府進行監管，他們認為民間融資活動與正規金融活動有很大不同，現有金融監管機構對此不是很熟悉，而且考慮到現有的金融監管機構的監管任務較重，應該建立一個獨立的監管系統對民間融資進行監測④。地方政府既有意愿推動地方經濟的發展，又有能力對地方金融市場進行控制，因此適宜由地方政府對民間融資進行監管。具體可以由地方政府主導監管工作，制定監管民間融資的規定為其提供法律依據和切實可行的操作辦法。對于這種模式，也有學者擔心地方政府不能充分發揮現有部門對業務熟悉的優勢，畢竟民間融資與正規機構金融活動都屬于金融活動，并不同于政府的日常管理。

二、地方政府監管模式的可行性

本文認為必須將民間融資的監管與正規金融活動的監管區分開來，建立以地方政府為主的溫州民間融資監管模式，下面就從三個方面來進一步論證。

(一)政府的經濟管理職能決定其對民間融資有監管權

社會主義市場經濟體制下，政府的經濟管理職能包括宏觀調控和微觀監管，如果由政府來監管民間融資，政府可以充分發揮自身優勢，通過用法律手段對其進行監管能夠防范金融風險，給融資者提供一個安全可靠的融資環境，維護金融市場的穩定⑤，顯然由政府來提供民間融資外部的監管環境要比專業部門提供更有效。另一方面，民間融資的監管屬于具體的微觀監管，這也是政府管理職能的應有之意，政府當然有權力監管民間融資。有學者認為市場經濟條件下，金融市場的監管需要專業的監管人員、先進的監管技術手段、豐富的資金供給等⑥，但是專業監管與政府監管并不沖突，由政府金融部門來具體監管便可以發揮專業和統籌的雙重優勢。

(二)當前金融監管體制決定了政府應對民間融資進行監管

我國目前的金融領域實行的是“一行三會”的監管模式，即以中央人民銀行、中國銀監會、中國證監會、中國保監會為主體的分業監管體制。國家分別針對不同的行業領域制定了專門的法律法規，例如《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等，設立這種分專業分部門的監管體系是為了保持金融監管的專業性。雖然監管部門在地方設有分支機構對轄區內的經濟活動進行監管，但是由于各部門之間缺乏統一的領導，不能有效協調工作，會影響監管效率，由政府統一監管則可以避免這種弊端。而且由于民間融資這一新型金融活動與正規金融活動在交易主體、風險控制、資金規模等方面有明顯的區別，若要把民間融資納入現有的監管體系，則要修改原有的正規金融監管體制和修改相應的法律規范，無論從操作可行性上還是實際效果上都有一定的難度。

(三)民間融資的地域性特點決定應由地方政府來監管

民間借貸雙方往往通過熟悉的社會關系，以信任為基礎實現資金融通，這導致了民間融資的地域性特征。民間融資大多發生在一個區域內，一旦發生糾紛，不僅會對當地的金融市場帶來風險，甚至有些糾紛矛盾會引起刑事案件，給社會治安帶來安全隱患，這樣政府的利益也將受到影響，一旦風險爆發，地方政府首當其沖會被牽涉其中，所以地方政府在監管民間融資上比專業監管機構有較高的積極性。當地政府可以結合當地的民間融資的特點，建立與實體經濟發展相匹配的監管體制，有效地引導與規范當地民間金融業的發展，提升金融服務實體經濟發展的能力。

三、溫州地方政府監管模式的法制實現

(一)溫州市金融辦的架構和職責

地方政府監管模式如何在制度層面落實呢？溫州市成立了金融工作領導小組辦公室(簡稱市金融辦)。它在性質上屬于市政府直屬副縣級監督管理類事業單位，由市政府辦公室代為管理。市金融辦的主要職責是研究建立溫州市金融穩定的協調機制，擬定并組織落實防范和化解風險政策措施，在總體上組織協調、指導本地民間融資工作的開展，負責解決金融業發展過程中應由地方解決的問題，對相關民間金融組織進行監督檢查，對民間金融組織的相關設立活動以及業務范圍和內部重要的高級管理人員任職資格嚴格把關。市金融辦有三個內設機構，分別是綜合處、金融工作處和上市工作處，三者有著較為明確的分工。

(二)監管溝通協調機制的建立

為避免民間融資管理中的沖突，溫州市金融辦建立“一辦一行二局”⑦的溝通協調機制，這樣不僅可以相應地減輕地方政府的監管任務，而且能夠發揮已有監管機構的作用，構建一個各監管主體合作、權責統一的運行機制。具體來講，溫州市金融辦牽頭主導民間融資監管活動，它是首要職責部門，它負責對各類民間融資形式和融資行為進行監管，指導、協調和管理民間融資活動。民間融資與正規金融活動是存在一定的相似之處，可以利用銀監會在專業知識、人才資源、監管經驗等方面的優勢，把對民間融資活動的具體交易行為和業務的指導交給銀監會在溫州地區的分支部門來負責。我國征信系統的構建是由中央人民銀行來負責的，所以可以利用央行在此方面的經驗，由它在溫州的支行負責建立溫州地區民間融資的征信體系，增強對民間融資活動信息的監測。

(三)依法監管適時進退的監管方式

地方政府監管要依法進行，要通過制定法律規定融資主體資格、雙方的權利義務、借貸利率上限、登記備案要求等內容，從而為交易雙方建立一種穩定的制度預期。由于我國法律缺乏對民間融資具體操作的規范，所以民間融資管理首先應該制定相應的規范為民間融資管理提供法律依據。2015年3月1號施行的《浙江省溫州民間融資管理條例》和《司法保障20條意見》體現了溫州政府在這一方面所做出的努力，使民間融資及其管理工作真正能有法可依。當然立法仍然有一些不足之處，比如未對民間借貸的利率上限作出規定，未明確規定合法民間融資與非法集資的界限等，需要在今后的立法中進一步完善。除此之外，溫州政府適時進退，市場能做的全部交由市場做，只在市場不能做的宏觀方面或者做的不當需要監管的時候才出手干預，保障了民間融資市場平穩有序地發展。

[ 注 釋 ]

①王從容，李寧.民問融資合法性、金融監管與制度創新.江西社會科學，2010(3).

②李曉紅.對我國民間融資發展的對策建議.北方經濟，2006(4).

③岳彩申.民間借貸監管制度的創新與完善——以農村金融制度改革為中心的研究.經濟法論壇，2009(4).

④米愛玲.當前民間融資法律和監管制度的不足與優化.金融參考，2009(4).

⑤張憲初.近期西方證券監管理念論爭及對中國的一些啟示.http： // www. chinacapitallaw. com/ article/ default. asp ? id=3312，2014-3-25.

⑥李娜，杜改琴.公權力對私權利干預的界限.商業文化(學術版)，2010(6).

⑦溫州市的金融改革建立的“一辦一行二局”的模式是指：溫州市金融辦、中國人民銀行溫州市支行、溫州銀監分局、溫州保監分局.