國(guó)家治理合法性與有效性
——非常規(guī)化治理的理性路徑

王匯閩

貴州中醫(yī)藥大學(xué)人文與管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025

一、非常規(guī)化治理-國(guó)家治理合法性與有效性的特殊機(jī)理

(一)國(guó)家治理的有效性與合法性

國(guó)家治理的合法性主要是指以政府為代表的公共組織在提供公共服務(wù)與產(chǎn)品過程中，贏得公民社會(huì)中個(gè)人與組織的認(rèn)可與支持。國(guó)家治理的有效性主要是指政府治理的能力，也就是說政府在為公民社會(huì)的組織和個(gè)人提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)過程中所彰顯的能力、效率和效益。

(二)非常規(guī)化治理的概述

非常規(guī)治理是相對(duì)于常規(guī)化治理而言的，主要包括以下三方面的治理：其一是由自然災(zāi)害所引發(fā)的的公共危機(jī)；其二是政府行政不作為或行政失當(dāng)所導(dǎo)致的突發(fā)事件；其三是“關(guān)聯(lián)型”公共危機(jī)，這是指政府并無(wú)直接導(dǎo)致公共危機(jī)的行為，但政府官員言行失當(dāng)所引發(fā)的公眾質(zhì)疑和聯(lián)想，也可以使政府面臨危機(jī)等。[1]目前，處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)，政府實(shí)施非常規(guī)化治理策略的頻率將會(huì)逐漸增多，尤其是應(yīng)對(duì)各種公共安全危機(jī)事件，政府治理不僅要體現(xiàn)出治理的有效性，更需要通過這些治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來彰顯治理的合法性。[2]

二、非常規(guī)化治理缺乏系統(tǒng)的治理體制機(jī)制是影響國(guó)家治理有效性與合法性的關(guān)鍵

(一)缺少相應(yīng)的體制保障

體制保障是非常規(guī)化治理的重要支撐。缺乏相應(yīng)的組織體制保障，非常規(guī)化治理就會(huì)變得失去歸屬感。目前我國(guó)非常規(guī)劃治理存在以下問題。首先，非常規(guī)化治理缺乏法律體系體制保障。雖然我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，相對(duì)初步地形成了應(yīng)急的法治體系，但是該法更多地將調(diào)整對(duì)象集中于常規(guī)的突發(fā)事件，而與非常規(guī)突發(fā)事件的治理的要求還存在諸多的差距。其次，非常規(guī)化治理缺乏監(jiān)管制度。非常規(guī)化的治理活動(dòng)是由政府主導(dǎo)，各類社會(huì)主體參與的過程，而在這過程中會(huì)留下監(jiān)管盲點(diǎn)，以及效率低下利用社會(huì)資源來應(yīng)對(duì)非常規(guī)事件。最后，非常規(guī)化治理缺乏有效的問責(zé)制度。非常規(guī)化治理是對(duì)全社會(huì)公共安全與公共利益的負(fù)責(zé)，由于缺乏完善的問責(zé)機(jī)制導(dǎo)致的群體性事件較為頻繁。

(二)缺少應(yīng)有的機(jī)制支持

合理有效的機(jī)制是非常規(guī)化治理過程中積累國(guó)家治理有效性與合法性的重要支撐，非常規(guī)化治理不僅僅要注重政治效益，更要注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。目前我國(guó)非常規(guī)劃治理，首先缺乏成本-效益評(píng)價(jià)機(jī)制。非常規(guī)化治理活動(dòng)，大多是一些超大的投入工程，尤其是自然災(zāi)害所引發(fā)的突發(fā)性公共危機(jī)安全事件，一些政府更在乎的是事件處理所帶來的政治效益，從而忽視了經(jīng)濟(jì)效益。此外，缺乏有效完善的合作協(xié)同機(jī)制。目前政府與非政府組織尚未形成制度化的合作機(jī)制，合作層面、合作內(nèi)容、范圍有待明晰。

三、非常規(guī)化治理的理性路徑

非常規(guī)化治理是作為國(guó)家治理的特殊機(jī)制，針對(duì)目前我國(guó)在非常規(guī)化治理中存在的問題，我們可以看出體制機(jī)制的健全是保障非常規(guī)化治理有效性與合法性的重要支柱，因此，完善體制機(jī)制的路徑也就是促進(jìn)非常規(guī)化治理有效性與合法性的理性路徑，也是國(guó)家治理有效性與合法性的重要體現(xiàn)。

(一)完善非常規(guī)化治理的體制保障

首先，完善非常規(guī)化治理的法律制度。我國(guó)現(xiàn)行的應(yīng)急法律體系所采取的制度安排還不能為非常規(guī)突發(fā)事件的治理提供必要的組織體制、資源保障與策略選擇空間，因此應(yīng)以增強(qiáng)法律適應(yīng)性為目標(biāo)的重構(gòu)，要保障應(yīng)急能力最大化的組織體系和指揮機(jī)構(gòu)，為非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急決策提供足夠的權(quán)力空間以及非常規(guī)突發(fā)事件處置的結(jié)束語(yǔ)常態(tài)法律秩序的恢復(fù)。

其次，完善非常規(guī)化治理的監(jiān)管體制。要完善非常規(guī)化治理中資源使用的監(jiān)督體制，重點(diǎn)是完善過程監(jiān)督體制，這主要包括輿論導(dǎo)向監(jiān)督、法制法規(guī)監(jiān)督、應(yīng)急物資監(jiān)督、應(yīng)急技術(shù)監(jiān)督以及協(xié)調(diào)管理監(jiān)督。尤其要將事前的預(yù)備監(jiān)督、事中的執(zhí)行監(jiān)督、以及事后的恢復(fù)監(jiān)督相結(jié)合，建立一個(gè)完善有效的非常規(guī)化治理的監(jiān)督體系。

最后，完善非常規(guī)化治理的問責(zé)體制。在非常規(guī)化治理過程中，一是要建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在治理過程中的方向性錯(cuò)誤的問責(zé)制，主要是領(lǐng)導(dǎo)干部在治理過程中掌舵的重要作用。二是建立領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行性錯(cuò)誤問責(zé)制。即在執(zhí)行方針政策時(shí)，要具體落實(shí)問責(zé)。

(二)完善非常規(guī)化治理的機(jī)制支持功能

完善非常規(guī)化治理的成本—效益評(píng)價(jià)機(jī)制。政府不僅要注重政治效益，同時(shí)也不能忽視經(jīng)濟(jì)效益。其次，要完善多元社會(huì)主體參與的合作機(jī)制。在非常規(guī)化治理過程中，一是要充分發(fā)揮社會(huì)組織的專業(yè)化的優(yōu)勢(shì)，合理分工，協(xié)助政府實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)；二是要充分發(fā)揮社會(huì)組織的監(jiān)督作用，確保治理過程的有效性；三是要與社會(huì)組織建立雙贏的戰(zhàn)略協(xié)作目標(biāo)，通過與其的合作不僅能夠造福于社會(huì)也能夠提升社會(huì)組織的影響力，能夠有效地實(shí)現(xiàn)雙贏。