健全完善“雙向發力”制度體系

李國忠

2019年是中華人民共和國成立70周年，也是人民政協成立70周年。2019年9月20日，黨中央在北京隆重召開中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會。會上，習近平總書記明確提出，新時代要發揮好人民政協專門協商機構作用，把協商民主貫穿履行職能全過程，堅持發揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發力，積極圍繞貫徹落實黨和國家重要決策部署情況開展民主監督。對此汪洋主席多次強調，人民政協工作要雙向發力，一方面要暢通渠道、完善機制，創新形式、提高質量，引導各界委員有序表達意見訴求，積極建言資政;另一方面要協助黨和政府多做解疑釋惑、宣傳政策，凝聚共識、匯聚力量，理順情緒、化解矛盾的工作，最大限度地統一思想、凝心聚力。圍繞建言資政和凝聚共識雙向發力，是人民政協制度設計的初衷，是人民政協發揮專門協商機構獨特作用、彰顯統一戰線組織政治功能的關鍵。因此要加快健全完善“雙向發力”的制度、程序和機制，通過政協制度的有效運行和民主程序把黨的主張轉化為社會各界的共見共識，最大限度把各黨派團體和各族各界人士的智慧和力量凝聚起來。

一、健全完善“雙向發力”的制度體系需要明確的目標

習近平總書記指出，中國特色社會主義進入新時代，需要推動包括人民政協制度在內的中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，需要最大限度把各方面智慧和力量凝聚起來。這“兩個需要”是習近平總書記對新時代發展社會主義民主政治提出的兩項基本要求，決定了人民政協在新時代的新方位新使命。人民政協作為中國共產黨領導的統一戰線組織，根本目的就是幫助黨解決好人心向背和力量對比的問題，解決好匯聚天下智慧和力量共襄偉業的問題，使黨和人民的事業建立在更加廣泛、更加強大、更加牢固的社會基礎之上。實現好這個目的，政協工作就需要做到建言資政和凝聚共識雙向發力。如何通過健全完善“雙向發力”的制度、程序和機制，推動人民政協制度更加成熟更加定型，把我國社會主義民主政治的優勢和特點更加充分地發揮和彰顯出來，為完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化做出應有的貢獻，是新時代人民政協必須完成好的重要任務，也是必須回答好的歷史課題。

經過70年的探索與發展，人民政協已形成了以政協章程為基礎，以各項規定、條例、通則、辦法為基本架構的制度體系。人民政協作為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，與其他協商民主形式相比積累了較多的工作經驗，但是從整個民主政治發展的情況看，從新時代人民政協新方位新使命的要求看，人民政協制度體系特別是“雙向發力”的制度體系還處在進一步健全完善階段，深入實踐與探索涉及的問題較多，強化思想政治引領、提高協商建言成效等諸多方面都需要我們不斷探索與研究。

提升制度化水平。習近平總書記指出：“人民政協是統一戰線的組織，是多黨合作和政治協商的機構，是人民民主的重要實現形式，體現了中國特色社會主義制度的鮮明特點。”這是我們把握人民政協性質與定位的根本遵循。憲法雖然對人民政協作為具有廣泛代表性的愛國統一戰線組織做了界定，從實際情況看，人民政協制度體系特別是“雙向發力”的制度體系建設尚缺乏法律層面上的支撐。比如中共中央對發揮人民政協專門協商機構重要作用的要求是十分明確的，但目前在協商議政平臺建設、協商民主程序規定、協商成果運用等方面尚無明確具體的制度法規，人民政協制度體系特別是“雙向發力”的制度體系建設任重而道遠。

提升規范化水平。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的基本政治制度，人民政協盡管不是權力機關，但作為協商民主的專門協商機構和多黨合作的議政平臺，需要對包括“雙向發力”在內的人民政協履職制度以及支撐履職的工作制度予以規范。比如中共中央文件明確規定，“把政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商，是政治協商的重要原則”。但現有的協商民主制度相互協調、有效對接不夠。《黨委議事規則》《政府工作條例》等規章，與政治協商納入決策程序的要求還不相匹配。有些涉及協商性的制度規定彈性較大，要求較多，操作性、執行性、程序化不強。再比如，面對經濟社會結構的變化、利益格局的調整，要最大限度凝聚社會共識，人民政協界別設置和統戰功能作用發揮有待進一步規范。

提升科學化水平。推進人民政協健全完善“雙向發力”的制度體系，一方面需要充分發揮人民政協作為專門協商機構的重要作用，從協商計劃的制訂、協商議題的選擇、協商活動的開展，各方面制度都需要科學合理、健全完善。現在我們組織開展的一些協商活動有的流于形式、協商成果轉化不盡如人意、建言資政的質量水平不高，除了組織謀劃調研不到位、交流不充分、討論不深入外，一個重要因素就是協商機制建設不夠到位，特別是考核、評價、監督、追責等機制還不健全。另一方面，需要把加強思想政治引領、廣泛凝聚共識作為一切履職工作的中心環節。當前社會階層結構復雜多樣前所未有，改革發展穩定任務之重、矛盾風險挑戰之多前所未有，多元思想文化交流交融交鋒前所未有。只有堅持正確的原則和運用科學的方法才能收到凝聚共識的效果，需要建立健全與之相適應的制度機制予以科學引導和規范保障。

二、健全完善“雙向發力”的制度體系需要把握的原則

健全完善“雙向發力”的制度體系是一個實踐性強、循序漸進、不斷深化的過程，應該緊跟時代前進的步伐，注重把握好四個方面的原則。

必須堅持雙向發力與黨政工作相銜接。習近平總書記指出，人民政協是政治組織，首要的是堅持中國共產黨的領導。建言資政和凝聚共識雙向發力能否做到位，關鍵還在于加強和完善黨對人民政協工作的領導，實現雙向發力與黨政工作有效銜接。制度設計必須“跳出政協”抓雙向發力，解決好重視政協內部制度，忽視與黨政工作制度配套銜接的問題。在黨委統一領導下，黨委、政府、政協相關機構要加強銜接配合，從建立同黨外知識分子、非公有制經濟人士、新社會階層的有效溝通聯絡機制，以及年度協商工作計劃制訂實施、組織重大協商課題、協商成果督促反饋等制度建設入手，共同推動“雙向發力”制度體系建立完善。

必須堅持“自上而下”和“自下而上”相結合。人民政協履職是自上而下、自下而上系統運行、有機統一的民主形式，應該把上下結合、以上率下、以下促上作為完善“雙向發力”制度體系的重要原則。一方面，中共中央和全國政協從加強頂層統籌性制度建設入手，推進“建言資政、凝聚共識”各項制度的完善，把黨的思想和主張轉化為各級政協的履職規范和行動指引;另一方面，地方黨委和政協組織應堅持實踐第一，勇于探索實踐，總結經驗，固化成策，制定完善符合中國特色社會主義民主政治建設發展方向、切合自身實際的綜合性和專門性制度文件，并及時反映存在的問題。一些重大制度制定實施前，中央可選擇合適的地方有計劃、有步驟地開展試點，成功之后加以推廣，提高制度設計的針對性和實效性。

必須堅持建言資政與凝聚共識相融合。凝聚共識做的是凝聚人心的工作，解決的是一致性和多樣性的問題，只有人心齊了、方向準了，一致性才有保障，多樣性才會彰顯，建言資政才能正確有效地集中各方面的智慧和力量，才能體現建言資政的價值和作用。習近平總書記在中央政協工作會議上明確指出，一致性是共同思想政治基礎的一致，多樣性是利益多元、思想多樣的反映，要在尊重多樣性中尋求一致性，不要搞成“清一色”。我們要看到，建言資政的過程既是發揚民主、實現人民當家作主的過程，也是科學決策、民主決策的過程，更是統一思想、凝聚共識的過程。通過提升人民政協建言資政水平，真正發揮出政協組織包容各界、聯系廣泛的獨特優勢，才能凝聚更大范圍的共識，增進更為廣泛的團結。健全完善“雙向發力”的制度體系應協調推進“建言資政、凝聚共識”各項制度建設，從制度創新上促進兩者有效融合，讓雙向發力更精準更高效。

必須堅持主體性與參與性相一致。人民政協是實現公民有序政治參與的重要平臺和載體。探索和推動“雙向發力”制度體系完善，既應注重人民政協內生力量作用的發揮，也應注重團結吸納外部力量融合;既應注重激發政協委員主體作用，也應為公民有序參與創造條件。應著眼提升委員的政治把握、調查研究、聯系群眾、合作共事等能力，在健全完善政協委員服務管理制度上下功夫;立足協商于民、協商為民，完善政協組織和政協委員深入群眾、團結各界、集合眾智的相關制度;著眼引導公民通過人民政協廣泛深入有序地參與我國政治生活，建立以依法、平等、理性、適度為基本原則的具體運作和督促保障等制度，努力讓群眾感到政協離自己很近。

三、健全完善“雙向發力”的制度體系需要突出的重點

推進“雙向發力”的制度體系建設，必須立足新時代新方位，將健全完善綜合性制度與專門性制度、實體性制度與程序性制度、政協內部制度與黨委政府相關制度有效結合起來，形成相輔相成、銜接配套的有機整體，使人民政協“雙向發力”有章可循、有據可依，也更精準更高效。我們認為，人民政協“雙向發力”的制度體系應由四個方面構成。

頂層統籌性制度。頂層統籌性制度應該是對人民政協的性質定位、功能職責、組織構架、履職原則、內容形式、程序流程、工作組織等進行總體安排和部署的規范，具有統領和管總的作用。包括：憲法對人民政協工作的相關規定，政協章程，黨的代表大會報告及中央文件中關于推進人民政協工作的重大部署，《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》《中共中央辦公廳關于加強新時代人民政協黨的建設工作的若干意見》等重大制度性安排文件，黨和國家領導人有關人民政協雙向發力的重要講話和論述。立足當下，著眼長遠，深入推動頂層統籌性制度健全完善，需要進一步完善以下三個方面的制度：一是出臺中央層面關于人民政協“雙向發力”的制度性文件。這次中央政協工作會議將下發新時代加強和改進人民政協工作的實施意見，這就為各級政協組織“雙向發力”提供了根本遵循。二是完善法律法規層面的“雙向發力”制度。在中共中央對人民政協雙向發力做出一系列制度性規定的基礎上，研究制定關于“雙向發力”的法律法規，對人民政協“雙向發力”的主體、內容、程序等做出具體法律規定。三是出臺地方層面的人民政協“雙向發力”實施意見。按照中共中央文件精神，地方政協要及時協助本級黨委，結合工作實際，制定地方政協層面的加強人民政協“雙向發力”的實施意見。對“雙向發力”的內容、形式、程序，政協雙向發力與黨委和政府工作的有效銜接，成果轉化運用等方面做出制度規定，為讓雙向發力更精準更高效創造良好基礎。

具體運作性制度。具體運作性制度是對人民政協履行“雙向發力”職能，開展協商、監督、參政議政和團結統戰以及經常性工作，做出的專門規定。這方面制度全國政協和地方政協已經出臺了不少，建議按照“缺什么、補什么”的原則，重點圍繞廣泛凝聚共識和提高建言資政質量兩方面，研究制定明確具體規定，增強“雙向發力”履職工作的可操作性和規范性。一是在廣泛凝聚共識方面，通過全面加強政協系統黨的建設，使黨組織的建設與凝聚共識的要求相適應;強化政協組織中中共黨員的黨員意識，充分發揮黨員委員在凝聚共識中的表率作用;加強參加政協各黨派、團體領導成員的責任擔當;建立委員學習座談會制度;建立黨外委員、港澳華僑委員專題視察制度;建立黨員領導干部委員與黨外委員談心談話制度;健全完善接待和處理委員來信來訪制度;發揮“委員之家”等聯系新的社會階層代表人士新渠道作用;發揮多媒體融合新平臺載體作用。二是著力提高建言資政質量方面，建立和完善建言資政的制度安排，明確政協經常性建言資政的重要事項、時間節點、途徑方式;發揮智庫作用，為高質量建言資政提供智力支持;建立政協工作務虛會制度，為建言資政理清思路、把好方向;建立協商議政質量體系，制定建言資政的評價標準和評價方法，解決建言資政的評價問題;加強和改進調查研究，促進調研工作提質增效;制定更好發揮專門協商機構作用的辦法，完善協商方式、豐富協商內容，運用多種平臺和形式，形成廣泛深入參與的協商渠道;提高政協民主監督的實效，堅持協商式監督，堅持在參與服務中監督、在監督中參與服務，協助黨委政府解決問題、改進工作、增進團結、凝心聚力。

主體履職性制度。主體履職性制度應該是加強人民政協組織建設，發揮“五位一體”作用的制度規范。應該包括：人民政協發揮民主黨派、工商聯、無黨派人士重要作用;發揮界別優勢作用;發揮政協委員主體作用;發揮專委會基礎作用;發揮政協機關服務保障作用等制度。一是健全完善團結合作方面制度。健全完善各民主黨派、工商聯和無黨派人士參加政協活動的制度，保障他們在政協的各種會議上以本黨派名義發表意見，開展調研視察，提出提案，反映社情民意。加強人民政協海外聯誼、對外友好交往等工作的制度建設，用好的制度推動凝聚共識、匯聚力量。二是健全完善發揮界別作用制度。完善政協領導同志和專門委員會聯系界別的制度，建立健全界別召集人制度、健全政協辦公廳（室）和專門委員會服務界別的工作機制和保障機制。探索通過界別密切聯系群眾，暢通民意渠道的具體措施與辦法，努力做好協調關系、化解矛盾、理順情緒的工作。三是健全完善發揮政協委員作用相關制度。建議一方面應完善政協委員履職服務、聯系溝通、履職評價等操作規范，為委員作用發揮創造條件;另一方面完善政協委員產生、退出相關制度，在堅持黨管干部、黨管人才原則的前提下，發揮好政協黨組、常委會、主席會議在協商委員產生中的作用，特別是在換屆時對留任委員要更多地聽取來自政協的意見與建議。

督促保障性制度。督促保障性制度應該是保證政協“雙向發力”與黨委政府工作有效銜接、履職活動正常開展、履職成果及時轉化運用的制度。主要應包括：知情明政、信息公開制度;委員提案、社情民意辦理的跟蹤問效制度;履職成果整理、報送、反饋制度;政協履職與外部聯系等一系列制度。這方面制度目前還不夠完善，應在實際中總結固化有益經驗和有效做法，形成操作性強的規范。一是黨委、政府、政協應共同建立完善知情明政制度。這包括黨委、政府召開重要會議、組織重要活動，邀請政協領導和政協委員參加會議、聽取情況、征詢意見的規范;黨委、政府領導及有關部門負責人參加政協重大協商活動，通報有關情況的規范性要求;政協組織調研視察等協商活動時，黨委、政府及有關部門信息公開制度;黨委、政府及有關部門的年度工作部署、領導講話、年度總結知情通報等制度。二是黨委、政府、政協應共同建立辦文辦事協調銜接制度。對于已經明確了的人民政協“雙向發力”內容、形式、程序和相關規定，黨委、政府要修訂銜接相關的工作程序、辦事規則和規章制度，保障和支持政協履行職能。三是黨委、政府、政協應共同建立“雙向發力”履職成果的督辦考評制度。建立健全政協“雙向發力”履職成果反饋及督辦制度，促進履職成果辦理落實。

（作者系鎮江市政協黨組書記、主席）

責任編輯：高 莉