江蘇深化“放管服”改革的突出問題與破解之策

“放管服”改革是一場重塑政府和市場關系刀刃向內的政府自我革命，也是江蘇促進經濟穩中向好的重要舉措。江蘇“放管服”改革工作得到黨和國家領導人的充分肯定，李克強總理在中央改革辦《改革情況交流》第101期《江蘇全省推進“不見面審批”》上批示：“江蘇結合實際大力推進‘放管服改革，有關經驗應予總結，更好發揮示范作用?！眹鴦赵旱谒拇未蠖讲閷K“不見面審批（服務）”進行通報表揚。2017年“江蘇政務服務網”榮獲“中國政務服務突出貢獻獎”。2017年，《人民日報》頭版頭條以《江蘇辦事可以“不見面”》為題報道了江蘇不見面審批模式。“不見面審批（服務）”改革被評選為2017年度江蘇十大新聞?？偟膩砜矗m然江蘇“放管服”改革已經取得了明顯成效，但距離審批事項最少、辦事效率最高、創新創業活力最強的目標還有一定差距，尤其是存在的一些突出問題亟待破解。

一、江蘇深化“放管服”改革存在的突出問題

政府部門對深化“放管服”改革的思想認識參差不齊，有待進一步加強。取消一項審批，意味著剝奪了一些人的特權;下放一項權限，等于動了一些人的“奶酪”;簡化一個審批流程，等于削減了其審批“利益鏈”。一些部門工作人員思維習慣和行為習慣難以改變，對改革持觀望甚至是不支持態度。“放管服”改革政策出臺后，有的部門以文件落實文件，以會議落實改革，選擇性弱化、淡化真正需要解決的突出矛盾，而沒有在任務、進度、成效等關鍵問題上緊盯抓實，甚至有個別部門借改革之機打起“小算盤”，在強化部門權力的同時，取消自身本應承擔的責任。遇到對本部門有削權減利的改革方案，在制定細則或執行中做“調和”處理，使改革成效打折扣。更有甚者，打著對口上級部門的旗號，對改革實施條條干預，出臺文件抵制改革，試圖“翻燒餅”“走回頭路”，找回被改掉的權力。

“不見面審批”標準化工作各地進展不一。2018年9月，江蘇省發布了《“不見面審批”標準化指引》，推進全省“不見面審批”事項“三級六同”，即事項的公布、實現的方式、基本的流程、申請的材料、辦理的時限、繳納的費用等六個方面標準統一。但各地“不見面審批”標準化進展差距明顯，如蘇州市吳江、相城等區建立了完整的“不見面審批”標準化體系，包含完善的《服務指南》和《業務手冊》，建成功能強大的一體化信息平臺，全面實行集成服務、套餐式服務，整體推進區、鎮、村三級標準化體系建設。但其他地區標準化進程仍然不快，還存在服務指南不便民現象，部門服務電話無人接聽;電子政務平臺“效率低”，沒有真正縮短辦事時間;宣傳力度不夠，群眾對相關信息知曉率不高。

事中事后監管需進一步加強，“雙隨機、一公開”監管方式仍需完善。一些地方及部門對事中事后監管缺乏應有的認識，仍然停留在傳統監管思維，日常監管更愿意使用行政處罰、行政強制等傳統手段。隨著社會分工、社會結構日益復雜，監管對象、監管內容發生了重大變化，傳統的監管理念和監管方式難以適應新形勢新任務要求，亟待引進新型的監管理念和監管形式。“雙隨機一公開”抽查等監管方式雖然先進，各市（縣、區）各部門也都建立了相應平臺及檢查對象數據庫，但數據庫內容交叉重疊，缺乏整體統一性，容易造成“交叉管、上下管、無法管”的弊病;部門間聯合檢查機制不健全，配合度低，難以真正起到去除執法擾民、實現有效監管的目的。

“互聯網+政務服務”便利化程度亟待提升?；ネü蚕淼慕y一政府信息平臺，是開展政務服務、大數據信息分析、實現線上審批、推進部門聯合監管的基礎。政務信息化建設的“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”問題依然存在，政務信息系統整合還沒從根本上、全局上實現突破，仍然存在“線上線下反復跑”、重復提交申請材料等問題?！盎ヂ摼W+政務服務”功能開發不足，服務內涵和外延缺乏權威界定;缺乏統一的數據管理機構，存在數據安全風險;傳統行政思維與“互聯網+”思維出現脫節。

法律法規“天花板”問題制約了“放管服”改革的深入。立法體系建設不能跟進改革政策供給步伐，一些地方在推行電子證照、電子印章、電子簽名、電子檔案方面，由于法規不健全，造成認定使用難、跨地區辦理難;淘寶、滴滴、摩拜、人人貸、美團外賣等新型交易場所的審批監管缺乏針對性的法律法規，原有的相關法律法規也未及時進行修訂，立法層面授權不夠;基層承接能力不足，缺乏強有力的法律支撐體系。上述問題都對下一步“放管服”改革工作提出了挑戰。

二、深化江蘇“放管服”改革的總體思路與對策建議

當前和今后一個時期，堅持問題導向、深化江蘇“放管服”改革，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，自覺踐行新發展理念，圍繞推動“六個高質量”，始終抓住“放管服”改革這個“牛鼻子”，扭住深層次矛盾和重點難點問題持續精準發力，推動政府職能產生深刻轉變，最大限度地減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，切實以簡政放權釋放活力和動力，以創新監管管出公平和秩序，以優化服務推進便利化、品質化服務，努力把江蘇打造成為審批事項最少、辦事效率最高、創新創業活力最強的區域。在推進原則把握上，要做到“五個堅持”：即堅持以推動思想大解放為先導，堅持把問題導向作為重要方法，堅持“放、管、服”緊密結合，堅持與“互聯網+”融合促進，堅持改革與法治辯證統一，為全省高質量發展提供良好環境支撐和制度保障，確保江蘇走在全國“放管服”改革前列。

進一步統一思想，激活改革內在動力。一是強化“一把手”責任?！褒堫^怎么甩，龍尾怎么擺”“改革千難萬難，一把手肯抓肯干就不難”。習近平總書記多次在中央全面深化改革委員會會議上強調，黨政主要負責同志要在全面深化改革中發揮重要作用。必須進一步明確黨政主要負責同志職責，在領導層面形成深化改革、推動改革的示范效應。明確“一把手”不僅親自抓、帶頭干，還要勇于挑最重的擔子、啃最硬的骨頭，做到重要改革親自部署、重大方案親自把關、關鍵環節親自協調、落實情況親自督察。二是營造良好氛圍。建立完善的宣傳機制、鼓勵機制、免責問責機制、督查推進機制，重點解決體制內干部隊伍“能力不足不能為、動力不足不想為、擔當不足不敢為”的弊端，形成以上率下、真抓實干的良好氛圍。同時，進一步調動全社會參與改革、支持改革，為改革出力的積極性，提升全民改革的參與度。三是強化部門協作。建立完善的合作機制，增強部門配合意識，建立縱向到底、橫向到邊的部門協作體系，細化責任分工，分清主次責任，形成工作合力，強化協同推進，齊頭并進抓改革。四是轉變改革視角。改革不是謀一時“政績”，而是制定切實為民謀利的惠民舉措，不能局限于政府官員的視角看待改革，政府部門應當轉變視角，用“企業眼光”“群眾視角”對待改革。

用政府權力的“減法”，換取市場活力的“乘法”。一是進一步削減審批事項。深化行政審批制度改革要從重數量向提高“含金量”轉變，繼續取消“含金量”高的行政審批事項，激發市場活力。最大限度地減少行政審批事項，重點減少第三產業與服務業方面的許可與審批事項。二是突出行政審批的服務功能。建立服務型的行政審批制度，相對集中行使行政審批權，將分散式、封閉式、串聯式的審批轉變為集中式、開放式、并聯式的審批，設立法定的行政審批局。三是從“給群眾端菜”向“讓群眾點菜”轉變。改革的目的是讓市場、企業、群眾滿意，而不是僅僅停留在紙面或者政績層面，必須轉變作風，站在企業、群眾辦事的角度開展相關改革。四是建立自上而下統一的規范化、標準化、信息化行政審批制度。制定單個事項行政審批標準，梳理審批條件、辦理流程、重要提示、文書格式等要素;設計聯合審批標準并構建與標準相配套的運作機制，以辦事指南等形式為載體，將行業準入所涉部門基本要求“一網打盡”;構建行政審批服務標準化體系，具體包括行政審批服務通用基礎、服務提供、服務保障標準等。

全力推進“不見面審批”標準化建設。一是在清理審批事項、優化審批流程的前提下推進標準化工作。按照“誰行使、誰清理”的原則，對現有行政審批權力事項進行再梳理，提出取消、轉移、下放、整合、保留等清理意見。二是以規范的流程確保行政審批運行標準化。明晰審批權的行使流程，包括明確審批條件、申請材料、審批流程、技術審查和審核標準、審批時限、審批結果及告知、救濟途徑、責任追究，特別是對于涉及多個部門的聯合審批，更需要明晰流程。審批權限下放前，對承接部門的承接能力進行全面考核，對承接能力不足的部門及時增強力量，做到“編隨事走”。三是以高效的服務中心推進行政審批組織標準化。各地應推進審批職能向一個處室集中，審批處室向辦事大廳集中，辦事大廳向審批局轉變，積極推進“一枚印章管審批”進程。推行審批窗口辦公的標準化建設，現場管理力求精細。四是以完備的監管體系強化考核標準化。實現事前、事中、事后監管的統一協調、有效運作。事前監管著重完善新增審批事項的監督機制，事中監管著重健全行政審批政務行為的監督體系，事后監管著重建立考核追究機制、追責免責機制等。

進一步完善體制機制，強化事中事后監管。一是構建科學的監管職責體系。完善綜合監管，推進市、縣兩級綜合行政執法改革，減少多頭執法和重復檢查，消除監管盲點，在機構尚未進行大的調整前，按照“誰審批誰監管、誰主管誰監管”的原則，制定部門監管責任清單，明確監管主體，細化職責分工，建立登記注冊、行政審批、行業主管相互銜接的監管機制，確?！笆掠腥斯?、責有人負”。二是政府部門內部應探索審批監管服務分開。解決內部職能邊界，構建決策執行監督相對分離、相互制約的權力運行機制。三是建立健全“清單管理”制度。對應部門權力清單，建立內容翔實的權責清單，明確追責、免責行為，劃清審慎監管的自由裁量權，確保監管職責不被濫用。四是建立以信用監管為核心的新型監管機制。強化信用立法工作，建立體系完善的信用管理制度，加大失信違規成本，打造覆蓋全社會、信息共享、統一監管、聯合懲戒的信用監管體系。

深度融合、深入推進“互聯網+政務服務”。一是轉變思維觀念?；ヂ摼W技術在給簡政放權、優化服務方面帶來巨大便利的同時，“互聯網+”催生的大量新組織、新業態、新模式，也對傳統的政府審批及監管形成了嚴峻的挑戰。應提升對“互聯網+”思維的認識，充分了解“智慧治理”“智慧政府”治理模式，建立線上、線下，中央、省、市、縣全局“一盤棋”的大局觀。二是優化線下辦理流程。通過轉變傳統管理方式，優化和再造業務流程，全面梳理涉及群眾辦事的政務服務事項，逐項梳理基本流程和辦事依據，推進政務服務的協同化、便捷化和智能化，從“條塊分割”向“整體聯動”轉變、從“群眾來回跑”向“部門協同辦”轉變。三是以數據交換共享為基礎，加快實現網上業務協同應用。出臺促進數據資源共享的整合措施和管理辦法，從制度層面打破“信息孤島”“信息壁壘”，自上而下推動政務信息共享融合。將政府部門之間的全鏈條審批、協辦、會商等工作全部實現電子化，審批方式由“串聯”變為“并聯”。實現政務服務事項的網上綜合受理和全程協同辦理，涉及政務服務事項的證件數據、相關證明信息等跨部門、跨區域、跨行業互認共享，切實做到“證件聯用、信息聯通、服務聯動”，力促“群眾跑腿”向“數據跑路”轉變。四是充分利用政務數據推動政府治理由靜態向動態轉變。借助“互聯網+”技術實時進行數據收集和分析挖掘，為決策過程提供精準的科學決策依據，提高政府科學決策水平和決策效率，使政府從“主觀主義、經驗主義”的模糊粗放的管理方式，邁向“數據驅動、實事求是、科學精準”的治理方式。

全面推進信用管理體系建設。一是強化信用立法。征信主體和征信對象需要以法律的形式加以明確。對于企業和個人信用管理，除了要明確征管部門，還要明確監督部門。確定信用應用渠道和獎懲措施。尤其是對于信用降級、信用受損的單位和個人，建立申訴機制。二是明確或成立信用主管機構。在現有的金融、行政管理、商業三大征信體系基礎上，明確或成立信用主管部門，統籌各層級、各領域信用工作。明確部門分工，銀行負責信貸信用信息管理，公安部門負責個人信用信息管理，工商部門負責企業法人信用信息管理，民政部門負責社會組織信用信息管理，編辦負責黨政機關事業單位信用信息管理，在業務工作中受信用主管機構統一指導。實施信用信息“一站式”管理，打造致力于為全社會提供信用信息服務，宣傳信用法律法規、制度規范、建設成效、典型案例等統一信用門戶。三是合理運用信用數據。信用主管機構主要負責開展以市場主體信息公示披露、信用承諾、信用報告查詢使用為主要手段的事前信用管理;以對市場主體進行以信用分類評價、大數據檢測、第三方信用評估監督等為主要手段的事中信用管理;以對嚴重失信者進行以輿論曝光、開展聯合懲戒等為主要手段的事后信用管理。同時大力推進公共信用信息共享，將銀行個人征信、法院信用信息、不同地區、不同平臺信用信息進行歸集，提高信用信息的準確率。

加快推進法律法規“改、立、廢”進程。一是全局部署安排，協調“破立”關系。強化頂層設計，破除部門利益等體制機制障礙，力求深化改革與修訂配套法律同步推進，修訂的法律法規充分考量基層的執行能力。設計出臺系統的監管法律，為“放管服”改革簡政放權后的監管提供更加充分的依據。二是加快出臺“互聯網+”領域的基本性法律。為政府監管提供必要的法律依據和普適的執法手段。針對互聯網金融等涉及面廣、影響較大的新業態，加快對現有的部門規章和其他規范性文件進行整合完善，將其上升為國務院行政法規，提升立法位階，明確監管重點，引導行業健康有序發展。針對新興業態市場中產生的新問題，加快出臺市場準入、稅收、信用管理等方面配套性法律法規，促進新興業態市場法治化建設，為其市場發展保駕護航。三是重點解決行政審批“一長四多”（時間長、蓋章多、中介多、收費多、材料多）的法律根源問題。突破“重審批、輕監管”“以批代管”的傳統觀念，廢除不合理的程序和事項，對涉及企業登記準入、投資創業、群眾辦事辦證等有關法律法規、政府規章、規范性文件進行修訂，解決行政審批的“一長四多”等問題。四是做出法律法規格局方面的調整。以清理部門規章和省級人大條例、省級政府規章為重點，切斷掌控行政權力者以此尋租、與民爭利的“灰黑”路徑。在清理行政審批項目的同時，還要同步清理具有審批特性的其他權力事項和公共服務事項。五是鞏固提升依法行政能力。行政主體的法治能力建設以及思維能力建設均需適應“放管服”改革需求，不斷加強對部門、執法者的法制化培訓，切實提升依法行政、執法監管的能力和水平，徹底規避保護主義等有違公平理念和法治理念的思維方式。

（執筆人：狄偉，江蘇省機構編制委員會辦公室）

責任編輯：劉志剛