江蘇自貿區建設的目標與思路

張二震 戴翔

2019年8月26日，國務院印發《中國（江蘇）自由貿易試驗區總體方案》，是繼形成“1+3+7+1”試點格局以來，再次批準設立的六個自由貿易試驗區之一。設立中國（江蘇）自由貿易試驗區，是在經濟全球化面臨深刻變化、全球治理處于加速調整期以及我國經濟增長進入轉型陣痛期背景下，黨中央、國務院做出的重大戰略決策（韓劍和戴翔，2019）。江蘇是我國較早開放的地區之一，開放型經濟起步早、發展快，開放型經濟發展長期領先全國。在新形勢下，江蘇自貿區建設在發展新階段被賦予了深化開放的新使命，具有“高起點開局”的優勢。肩負新使命不僅是新時代江蘇自貿區建設的責任所在，也是江蘇推動全方位高水平對外開放的重大機遇。具體而言，江蘇自貿區建設的新使命，即目標和任務就是要進行“三項探索”和形成“三個示范”，而實現上述目標的路徑，需要充分領會黨的十九大提出的“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權”精神實質和內涵，走出一條“大膽試、大膽闖、自主改”的發展之路，并形成有效的對策思路。

一、江蘇自貿區建設的目標任務

《中國（江蘇）自由貿易試驗區總體方案》明確，以制度創新為核心，以可復制可推廣為基本要求，全面落實中央關于深化產業結構調整、深入實施創新驅動發展戰略的要求，推動全方位高水平對外開放，加快“一帶一路”交匯點建設，著力打造開放型經濟發展先行區、實體經濟創新發展和產業轉型升級示范區。圍繞“開放型經濟發展先行區、實體經濟創新發展和產業轉型升級示范區”的戰略定位，江蘇自貿區將努力實施“三項探索”、形成“三個示范”（戴翔，2019）。

所謂“三項探索”，是指探索從商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變，著力打造國際一流營商環境，強化對全球高端和創新性生產要素的吸引和集聚;探索“高質量引進來”與“高水平走出去”并舉，著力提升雙向投資及貿易自由化、便利化水平，在更高層次上用好兩個市場、兩種資源;探索開放與創新融合，著力將開放型經濟與自主創新有機結合，實現高水平開放與高層次創新協調發展。亟待向規則等制度開放轉變進行探索，主要是因為雖然在前一輪的商品和要素流動型開放中取得了巨大成就，但這一開放模式已經不能適應高水平開放階段的需要（戴翔，2019）。一方面，原有“外資、外貿、外經”為主要內容的開放模式受到國際貿易保護主義的嚴重干擾，拓展空間極其有限;另一方面，依托“邊境開放”的發展模式雖有助于實現一般性生產要素跨國流動，但對高端和創新性生產要素的吸引和集聚力不夠。此外，國際經貿規則面臨大調整、大重塑，并朝高標準化方向發展。僅僅因循“邊境開放”的老路已經不適應經濟全球化發展新形勢的需要。因此，新時代亟待轉向規則等制度型開放，不僅是江蘇適應經濟全球化新形勢的必然選擇，也是發展新一輪高水平開放型經濟的必由之路。為此，中國（江蘇）自由貿易試驗區的新使命，必須在從“邊境開放”向“境內開放”拓展、延伸和深化，建立形成與國際高標準經濟規則相接軌的基本制度框架和行政管理體系等方面做出探索，為全國探路，從而在吸引和集聚創新要素中推動開放型經濟高質量發展。

實際上，開放型經濟本身就是一個既有“引進來”，也包括“走出去”的雙向循環系統。因此依托自貿區建設探索“高質量引進來”與“高水平走出去”并舉的發展模式，是新時代發展更高層次和更高水平開放型經濟的必由之路。要實現上述雙向循環的更高層次開放，就必須著力提升雙向投資及貿易自由化、便利化水平，在更高層次上用好兩個市場、兩種資源。通常而言，更高質量的生產要素包括高層次人才等，往往對自由化和便利化的環境更為重視和敏感，也唯有不斷完善制度才能形成對高端生產要素的吸引力，也才能為高水平走出去提供保障和培育新優勢。因此，中國（江蘇）自由貿易試驗區的建設和發展，需要在橫向維度上不斷擴大開放領域以及在縱向維度上不斷提升開放水平，積極探索全方位、深層次、根本性的制度創新和變革，形成更加有助于推動雙向投資和貿易自由化、便利化的體制機制和制度安排，探索“高質量引進來”與“高水平走出去”的有效路徑。

就開放與創新融合探索而言，進入新階段的江蘇開放型經濟發展，應該推進開放創新深度融合，發展更高水平的開放型經濟。這不僅是實現開放型經濟發展自身轉型的需要，也是適應經濟全球化新形勢的需要，更是引領高質量發展的需要，為全國實現更高水平、更高層次開放探路的需要。與以往開放發展模式相比，新時代江蘇建立以開放創新深度融合為特征的開放型經濟，必須實現三個方面重要轉變。一是開放目標轉變，即從注重服務經濟增速轉向服務現代化經濟體系建設，著重解決高質量發展的引領問題。二是開放領域的轉變，即從以往吸引和集聚生產要素的一般制造業領域，轉向能夠吸引和集聚創新要素的先進制造業和現代服務業領域，重在解決高質量發展的動力問題。三是開放方式的轉變，即從要素流動性開放轉向規則制度型開放，重在解決高質量發展的制度保障問題。中國（江蘇）自由貿易試驗區的建設和發展，需要有助于實現上述三個方面的轉變，以探索開放與創新深度融合的新型發展之路。

所謂“三個示范”：一是指完善知識產權保護和運用體系，形成優化創新環境、提高產業創新能力的示范;二是指深化金融領域開放創新，形成金融有效服務實體經濟的示范;三是指突破產業鏈關鍵環節和核心技術，形成構建自主可控現代產業體系的示范。加強知識產權保護是新時代中國擴大開放的重要舉措之一，因此，完善知識產權保護和運用體系，形成優化創新環境、提高產業創新能力的示范，是自貿區建設的題中應有之意。此外伴隨自貿區建設而不斷提升的貿易和投資自由化和便利化水平，一方面固然有助于高端生產要素的自由流動，但另一方面也為“侵權”提供了便利。當然，加強知識產權保護，并非就意味著保護越嚴越好，因為保護過度可能會強化壟斷、限制自由競爭，從而對技術進步產生不利影響。江蘇自貿區的三個片區，即南京片區、蘇州片區和連云港片區，雖然在相同的戰略定位下功能各有側重，但塑造創新驅動的新動能和打造創新驅動的新環境無疑是內在的共同要求。因此，如何抓住自貿區建設的重要契機，在深化完善有利于激勵創新的知識產權歸屬制度、建立專業市場知識產權保護工作機制、建立重點產業和重點領域知識產權快速維權機制以及建立公允的知識產權評估機制等方面實現實質性突破，形成一系列可復制可推廣的經驗做法，是中國（江蘇）自由貿易試驗區建設的使命所在。

金融領域的制度創新是建設自由貿易試驗區的重要內容，作為一個系統工程，其具有涵蓋領域廣泛性、涉及內容豐富性、定位目標多元性等特征。不同自由貿易在探索金融領域的制度創新中，需要結合本地經濟發展的特點和實際情況。比如中國（上海）自由貿易試驗區，具有與上海國際金融中心聯動的獨特優勢，其探索金融領域的制度創新自然會與其他地區有所不同。相比于上海自貿區，其他各地的自貿區在金融發展方面實際上更具有區域性特點。因此，在金融創新方面應結合各地實體經濟需求，進一步擴大已有自貿區金融創新舉措的試驗范圍。就江蘇自貿區建設而言，考慮到江蘇是制造業大省，也是全國制造業最發達的地區之一，因此，如何在自貿區建設中深化金融領域開放創新，在諸如深化科技與金融融合創新、創新產融結合模式和金融支持企業轉型發展、構建服務“一帶一路”的金融體系、深化跨境金融領域的開放創新、打造高層次金融人才集聚發展新高地等方面，形成金融有效服務實體經濟的示范，不僅符合江蘇自貿區自身建設和發展的目標定位，也符合江蘇開放型經濟發展的特定省情。

開放型經濟發展是江蘇經濟社會發展的“牛鼻子”。雖然江蘇制造業在積極融入全球價值鏈分工體系中獲得了長足發展，但“大而不強”仍然是江蘇制造業成長中的煩惱，提升產業發展的自主可控能力，是新時代江蘇產業發展的重要任務和核心目標。在全球價值鏈中成長起來的江蘇制造業，之所以還沒有形成自主可控能力，一方面是由于需求不對等從而產業發展的“需求支撐”更多依賴和集中于部分發達經濟體市場，產業發展在需求層面就會喪失自主可控能力;另一方面是因為在全球價值鏈分工體系中主要專業化于通用和一般性生產環節和階段，缺乏核心部件的生產能力以及未能掌握關鍵和核心技術，產業發展在供給層面同樣會喪失自主可控能力。建設中國（江蘇）自由貿易試驗區就是要發展更高水平和更高層次的高質量開放型經濟，而高質量開放型經濟絕非“受制于人”的發展模式，而是自主可控的發展模式。江蘇自貿區的建設，就是要圍繞高端生產要素的吸引、培育、集聚和活力釋放，突破產業鏈關鍵環節和核心技術，形成構建自主可控現代產業體系的示范。

二、江蘇自貿區建設的主要路徑

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權。”李克強總理在2019年的《政府工作報告》中指出，“賦予自貿試驗區更大改革創新自主權”，為新一輪自由貿易試驗區深化開放指明了方向和路徑。也就是說，自貿區建設和發展要用好“更大改革自主權”，向打造制度型開放高地邁進，而不是走向傳統的政策紅利洼地（戴翔，2019）。新一輪自貿區建設，就是要對標高標準全球經濟規則，在“大膽試、大膽闖、自主改”中形成更多制度創新成果，提高自貿區建設和發展的質量。以此目標方向為引領，著重走貿易自由化和便利化、投資自由化和便利化、金融創新服務實體經濟、引進人才便利化等切實可行的發展之路，如此，才能推動江蘇自貿區建設實現上述目標。

走貿易自由化和便利化之路。與關稅和非關稅壁壘等影響商品跨境流動的直接成本相比，貿易自由化、便利化措施和環境則是決定間接成本的關鍵因素，且更為隱性、影響更大。因此，提升貿易自由化和便利化水平對于推動和促進外貿高質量發展尤為重要。為此，江蘇自貿區建設需要在監管方式等方面進行創新性改革。通過包括優化通關流程、簡化單證程序、提高通關效率、降低通關成本以及在放行和結關時間標準化、體系化建設等方面，進行更為優化的體制機制和制度設計的探索和安排，從而營造穩定、公平、透明、可預期的貿易便利化營商環境，為促進商品自由流動提供必要的制度保障。此外，監管方式不僅要有助于傳統貨物貿易的發展，更要能適應服務貿易、數字貿易等新形態、新模式發展的需要，探索和創新“全產業鏈視角”的監管模式。

走投資自由化和便利化之路。客觀而論，依托自貿區建設而提升投資自由化和便利化水平方面，前期已設立的自貿區已經進行了十分有益的探索，并取得了一些成功經驗，包括負面清單管理和準入前國民待遇等。但值得注意的是，當前自貿區投資便利化政策舉措仍較多集中于操作層面，投資便利化的政策舉措呈現碎片化，從而出現單向政策較多但系統集成不足，以及相關政策不配套、不協調等較為突出的問題，嚴重制約了投資便利化政策舉措的落地實效和紅利釋放。因此，在清理和取消資質資格限制、探索建立對外投資促進體系以及加強體系系統集成建設等方面，促進形成高水平的投資便利化，不僅是江蘇自貿區建設的重要內容，也是檢驗江蘇自貿區投資便利化改革創新成效的重要指標。

走金融創新服務實體經濟之路。總體來看，前期已設立的自貿試驗區在金融制度創新方面、金融領域開放方面雖然取得一定進展，但仍低于社會預期。并且，核心金融創新復制推廣的速度較為緩慢。包括可依托上海國際金融中心從而能夠進行聯動發展的上海自貿區金融開放，其最重要的內容仍然聚焦于自貿區企業和個人實現資金的跨境自由流動，以及設立自由貿易賬戶等方面的探索，對于如何深化金融創新服務實體經濟的探索，進展仍然較為緩慢。新一輪自貿區建設，特別是對于制造業大省的江蘇而言，其自貿區建設應強化金融創新對實體經濟的服務能力。因此，需要在簡化金融機構行政審批、放開金融機構業務范圍、創新金融機構監管等方面，進行進一步深化改革。

鋪設引進人才便利化之路。新一輪的江蘇自貿區建設和高質量發展，需要吸引和集聚高端和先進生產要素，其中，人才尤其是創新型人才更是具有首要地位。換言之，高質量建設和發展的江蘇自貿區，離不開智力支持和人才保障。因此，如何吸引、集聚、開發和利用人才資源，是江蘇自貿區建設面臨的重大課題。提升引進人才的便利化水平，不僅要有能夠產生足夠吸引力的人才政策扶持體系，不僅要在與人才引進相關的住房、子女入學、配偶安置、榮譽評選、激勵措施、項目申報和支持等方面進行體制機制的創新，而且還要有保障人才自由流動的制度安排，尤其是對于境外人才的流入。為此，江蘇自貿區深化開放需要在境外人才管理權限下放、境外人才管理長效機制、境外人才離岸創新創業等方面做出進一步改革探索。

三、建設江蘇自貿區的對策思路

江蘇自貿區深化開放的根本還在于體制機制創新。實際上，無論是聚焦于貿易便利化還是投資便利化，無論是聚焦于金融創新服務實體經濟還是引進人才便利化，都離不開深化改革，離不開體制機制的創新。江蘇自貿區是一個綜合改革區，作為“試驗田”和“探索區”，就是要通過制度創新以對標最高標準、最高水平的國際經貿規則，通過深化體制機制的改革來解決開放發展中一些深層次和中長期問題。為此，加快推動江蘇自貿區建設和高質量發展，應著重處理好下述幾個方面的關鍵問題。

秉持正確的建設理念。與以往開放發展不同，江蘇自貿區建設需要摒棄以往開放發展中“政策紅利”的觀念，即江蘇自貿區建設本質上不屬于政策性開放，不能期望通過繼續實行優惠政策打造低成本洼地效應。不再依托低成本洼地效應，也就意味著江蘇自貿區建設要擺脫以往依托大規模要素投入的傳統發展老路，探索并走出一條能夠釋放“制度紅利”的新路。把更加完善的制度設計和制度安排，作為江蘇自貿區發展開放型經濟競爭新優勢的主要來源。

打造制度型開放新高地。江蘇開放型經濟一直走在全國前列，設立江蘇自由貿易試驗區，實際上就是在開放發展新形勢下賦予江蘇在體制機制的改革和探索方面繼續走在全國前列的使命。特別是要想邁向上文指出的目標任務的發展路徑，江蘇就必須密切跟蹤國際經貿規則的高標準演進新趨勢，并以此為目標導向倒逼自身內部改革，在自貿區內進行風險和壓力測試，探索建立和系統推進與國際經貿規則相銜接的內部改革機制，打造制度型開放高地。

加快并以更大力度實施“負面清單”制度。目前，《中華人民共和國外商投資法》已經明確，國家對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，未來負面清單可能還將進一步縮短。江蘇作為多年來一直是利用外資全國第一大額開放大省，依托自貿區建設轉向規則等制度型開放，更需要給各類企業創造公平競爭的市場環境，需要在進一步放寬市場準入、進一步促進投資便利化等方面做出更大努力，實行更大程度的開放。

營造全國乃至國際一流營商環境。作為“境內開放”的關鍵影響因素之一，營造良好的國內營商環境在新一輪擴大對外開放中扮演著十分重要的角色，也是制度型開放的重要內容。為此，江蘇必須以自貿區建設為抓手，著力打造國際化、法制化、市場化、便利化的一流營商環境，尤其是需要對標世界銀行全球營商環境評價指標體系等國際標準，在營商環境方面進一步實行規制變化和制度優化。這不僅是吸引和集聚全球高端和創新生產要素的依托所在，也是激活市場微觀經濟主體活力的重要機制所在，更是發揮創新性生產要素潛在創新能力的關鍵所在。

加強和深化“一帶一路”國際合作。江蘇處于絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的交匯點，理應以自貿區建設為契機加強和深化“一帶一路”國際合作。而后者實際上有助于進一步推動制度型開放（戴翔和張二震，2019）。這不僅表現為“一帶一路”交匯點建設對江蘇推動制度型開放提供了范式貢獻和標準對接等戰略機遇，而且為解決和應對“一帶一路”國際合作現行存在的體制機制等問題提供了方案，也會倒逼江蘇邁向更高質量的制度型開放。

參考文獻：

[1]戴翔，張二震.“一帶一路”建設與中國制度性開放[J].國際經貿探索，2019（10）.

[2]戴翔.江蘇高質量建設自貿區的三項“探索”和三個“示范”[E].光明網，2019-08-27.

[3]戴翔.高質量建設：拿出務實政策舉措[N].新華日報，2019-08-27.

[4]戴翔.制度型開放：中國新一輪高水平開放的理論邏輯與實現路徑[J].國際貿易，2019（3）.

[5]韓劍，戴翔.新一輪自貿區擴容加快全面開放[N].中國社會科學報，2019-09-18.

（張二震：南京大學教授、長江產業經濟研究院開放經濟方向首席專家;戴翔：南京審計大學教授、南京大學自貿區綜合研究院特邀研究員）

責任編輯：張蔚菊