制度創新：蘇州自貿區如何彰顯特色

王俊

自2013年中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱自貿區）掛牌以來，經過“1+3+7+1+6”的雁陣型布局，從東部沿海到內陸沿邊沿疆地區，16個自貿片區先后成為全國改革開放的最前沿。2019年8月26日，隨著《中國（江蘇）自由貿易試驗區總體方案》的對外發布，承載江蘇自貿區過半面積的蘇州工業園區正式開啟了自貿區建設新時代。蘇州與蘇州工業園區正以自貿區建設為契機，全力打造新時代改革開放的新高地。這一新高地的建設必將以制度創新為首要任務。

一、制度創新是全國自貿區建設的核心特質

從上海自貿區開始，全國自貿區建設的整體框架就已基本確立。加快政府職能轉變、擴大投資領域開放、推進貿易方式轉變、深化金融領域開放創新、加強法律和政策的制度保障是各地自貿區建設的五大支柱。近年來，根據黨中央、國務院部署，各地自貿區又把主動服務“一帶一路”倡議和長江經濟帶發展、對接長三角一體化戰略、實施創新驅動戰略等系列國家級發展戰略納入新時代自貿區發展的范疇。自貿區已然成為中國新一輪改革開放的重要載體，而不僅僅是關注貿易便利化和經濟國際化。中國自貿區的實踐實質性拓展了世界上通行的自由貿易園區的內涵與外延。

從上海自貿區開始，全國自貿區發展一直堅持“以制度創新為核心，形成可復制、可推廣的經驗”這一基本定位。準入前國民待遇和負面清單、“一線放開、二線安全高效管住”、國際貿易單一窗口建設、事中事后監管、貿易方式多元化等不僅是各地自貿區的探索重點，更是可復制、可推廣經驗的集中領域。如今，經過各地自貿區先行先試并在全國復制推廣的經驗已有202條。自貿區成為全國深化改革的探路者。

從上海自貿區開始，全國自貿區將“制度高地”作為努力的方向，不再把“政策洼地”當作追逐的目標。各地自貿區建設不再執著于優惠政策帶來的眼前利益，而是謀求通過制度革新、規則重塑，構建良好的營商環境，為打造改革開放新局面奠定堅實的基礎。截至2018年底，全國11個自貿區（不包括海南自貿區，因為當時還沒有實際運營）累計新設立企業61萬家，其中外資企業3.4萬家。11個自貿區以不到全國萬分之二的面積吸收了全國外商投資總額的12%，創造了全國進出口總額的12%。這不僅表明自貿區對國內外投資者的強大吸引力，更顯示出中國自由貿易試驗區建設成果斐然。

二、制度創新是我國制度型開放經濟的重要基石

如果說，最初設立上海自貿區是為了有效應對美國主導的TPP、TTIP、TISA可能帶來的國際經貿新規則的挑戰，那么，今天全國18個自貿區將服務國家戰略、實施科技創新等新的歷史使命融入自貿區建設，則是確立了具有中國特色的自由貿易園區發展新理念。這就是2018年底中央經濟工作會議上首次正式確立的“制度型開放”新理念。

2018年底，中央經濟工作會議指出：“推動全方位對外開放，要適應新形勢、把握新特點，推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變。”2019年年初，李克強總理在政府工作報告中再次指出：“繼續推動商品和要素流動型開放，更加注重規則等制度型開放，以高水平開放帶動改革全面深化。”制度型開放由此成為中國對外開放的最新發展理念。

制度型開放的首要內涵就是全面構建規則導向型的社會經濟治理體系，即通過在全社會確立公平、合理、透明的經濟活動規則，實現競爭中性，促進經濟社會全面發展。其次，制度型開放的深層次內涵意味著我們要主動對接國際經貿規則，借鑒符合時代發展潮流的新規則，提升本國規則體系的整體水平。最后，制度型開放的最深層的內涵是我們要主動探索全球經貿規則發展的新方向，勇于創新，積極提出改革和完善國際經貿規則的中國方案，推動全球治理向前發展。

制度型開放是新時代我國對外開放戰略的主動調整。這一方面是因為以WTO為代表的多邊貿易體制于21世紀正在轉向服務貿易領域更深層次的開放，同時也面臨著新業態、新商業模式層出不窮而傳統的貨物貿易規則已經不能適應國際經貿活動發展新動態的困境;另一方面，也是因為我國作為全球最大的貨物貿易出口國，卻在服務貿易領域缺乏足夠的國際競爭力。服務貿易領域的擴大開放使我們面臨“邊境后措施”匱乏、不完善，無法應對國際服務貿易快速發展帶來的各種挑戰。因此，盡快制定這些領域的新規則迫在眉睫。

由此可見，制度型開放的全面落實必須要建立在國內制度創新取得卓越成就的基礎上。以自貿區建設為契機，我們探索并形成了眾多制度創新的成果。最典型的是自貿區外商投資負面清單，從2013版的190項，歷經2014版139項、2015版122項、2017版95項、2018版45項，直到2019版37項的最新版本，外商投資在中國受到的限制越來越少，在中國的投資規模持續穩定的增長。過去六年，各地自貿區結合本地特色，在堅持普遍共性的基礎上，探索了彰顯本地特色的自貿區制度創新。如上海自貿區的FT賬戶、浙江自貿區油氣全產業鏈創新發展、廣東自貿區以CEPA為基礎促進粵港澳服務貿易自由化的系列探索、四川自貿區統籌雙向開放并聚焦現代服務貿易和高端制造業發展的制度設計。這些地區的制度創新既為本地自貿區建設提供了制度支撐，也為全國其他地區提供了先行先試的經驗。

總之，制度創新為制度型開放奠定了規則基礎，也為國內企業走向國際市場培養了規則意識;而制度型開放從供給側方面對制度創新提出了更高要求。二者相輔相成，使得自貿區成為我國在更深層次、更寬領域，以更大力度推進全方位高水平開放的最前沿。

三、制度創新在蘇州自貿區建設中的考量

對于以開放創新為城市發展內在特質的蘇州而言，自貿區建設當然也面臨制度創新和制度型開放的雙重要求。作為新一批自貿區的參與者，蘇州需要怎樣的制度創新？該如何進行制度創新？如何在18個自貿區中脫穎而出，走出一條獨特的制度創新之路？如何在前面12個自貿區早期收獲碩果累累而現今制度創新舉步維艱的情況下，謀劃更多更有意義的制度創新？對上述問題的思考與回答對蘇州自貿區建設意義重大。而對這些問題做出回應之時，我們首先需要在思想上統一認識，全面理解蘇州自貿區制度創新的深刻內涵。

首先，要從國家戰略和蘇州市委、市政府的決策部署來認識制度創新。蘇州自貿區落地于蘇州工業園區，這既是對蘇州工業園區過去25年改革探索的肯定，也是對其未來發展提出更高的要求。這既是新時代黨中央、國務院賦予蘇州推進改革開放的戰略決策，也是蘇州構建對外開放新格局的重要舉措。與此同時，蘇州也肩負著實施長三角一體化發展戰略、長江經濟帶戰略、一帶一路交匯點建設、蘇南自主創新示范區建設等重大國家戰略的重任。蘇州在融入和服務上述國家重大戰略的過程中形成了對內對外的雙向開放局面。因此，蘇州自貿區的制度創新，要在自貿區建設與內外雙向開放的發展之間建立有機聯系，讓產業發展對標國際，讓要素流動更加自由，讓市場擴容更加廣泛，讓社會發展更加全面，把蘇州建成“長三角的蘇州”“中國的蘇州”和“世界的蘇州”。

其次，要從區域協同發展的戰略高度謀劃制度創新。蘇州工業園區成為蘇州自貿區的承載區域，其自身的優勢毋庸置疑。連續三年位居“全國開發區綜合排行榜”第一名，榮譽的背后是158名國家重點人才、萬人有效發明156件、高技術產業1046家、30所國內外大學、42個科研院所等一系列驕人數字的支撐。這既得益于園區的中新理事會機制，更主要是得益于園區人敢于闖、勇于拼的精神。然而，不可否認的是，蘇州十大板塊中除了有園區這樣發展速度極快、發展水平很高的區域，還有其他綜合實力相對較弱的板塊。在園區承擔自貿區建設重任的時候，我們應當鼓勵園區與其他板塊攜手共進，協同發展。盡管園區已經與宿遷共建蘇宿工業園，在霍爾果斯也建設了工業園區，但是，園區與老城區、與縣級市的對接，與不同特征的其他區域板塊之間的對接幾乎沒有。在2019年上半年，江蘇省委書記婁勤儉在談及江蘇推進長三角一體化戰略時，提出省內要實現“全域一體化”。蘇州自貿區在對接長三角一體化戰略時，應該將打破行政壁壘作為改革重點，不僅發展與蘇北、蘇中城市之間的飛地經濟，更要加強蘇州市區各行政區域之間的實質性合作。我們不妨嘗試借鑒浙江“自貿試驗區聯動創新區”的探索經驗，讓蘇州各個板塊都有機會搭上自貿區建設的列車，實現共同騰飛。

再次，要從產業發展的視角來進行制度創新。縱觀幾輪自貿區布局，我們不難發現，全國自貿區的雁陣型布局其實是黨中央、國務院根據不同的經濟發展水平、地域特征和產業結構特點，配合國家戰略有計劃有步驟地設計安排的，其主要意圖就是充分探索國際經貿新規則對國內不同發展狀況地區的影響程度。蘇州經濟不僅注重開放創新更加注重實體經濟的強大和產業鏈的完整。近年來，圍繞蘇州產業發展和產業鏈的完善，蘇州進行了許多有益的嘗試，尤其是以產業鏈為主軸聚集人才的做法使蘇州擁有了全省最多數量的各級各類人才。自貿區建設時代，蘇州更應重視從產業鏈的視角構思新的制度創新舉措，為國內其他中等城市或地級市深化改革提供先行先試的經驗。

最后，要從開放創新的內容來理解制度創新。蘇州工業園區是首個由中國、新加坡政府共建的工業園區。其特有的中新理事會機制既是蘇州工業園區的耀眼光芒，也是蘇州工業園區持續創新發展的重要保障。蘇州工業園區未設立自貿區時，就已經在人民幣跨境業務、一般納稅人資格試點、保稅維修、保稅研發等方面有了豐富的探索實踐，同時還擁有了全國唯一的“開放創新綜合試驗園區”頭銜，在全國產生重大影響。如今，工業園區作為蘇州自貿區的落地區域，承載了江蘇自貿區過半的實施范圍，擔負著為江蘇、為全國先行先試的艱巨重任，要形成可以向全省和全國復制推廣的經驗，所以更應從全面理解開放創新的內涵出發探索制度創新。簡單來說，這里的開放應是全方位的雙向開放：對外，我們既要擴大貿易重視進出口平衡，又要鼓勵走出去的同時吸引更多外商投資;對內，我們應當著重構建蘇州與全省各市、與長三角地區、與國內各主要城市間的合作新機制。

四、制度創新在蘇州自貿區建設中的重要切入點

國內自貿區的實踐顯示，各地制度創新正在面臨一些困境。制度創新的碎片化已經嚴重制約了自貿區的制度創新。因此，我們一是要轉變觀念，強化危機意識。要樹立改革如逆水行舟、不進則退的長遠意識，積極探索制度創新的可能性和可行性。二是要堅持需求導向，從基層發現制度創新的突破口。政策的制定者，尤其是制度創新的設計者，在進行制度創新政策設計時，務必要深入基層，從一線企業、基層公務員那里獲得第一手資料和需求，提出制度創新的各種新思路。三是要抓住重點，有步驟地突破各種制度束縛。制度創新要注重社會效應，只有讓老百姓切身體會到制度創新的意義和改革舉措帶來的獲得感、幸福感，我們才能說改革是成功的，有意義的。因此，蘇州自貿區應加快“保稅+”方面的貿易多元化和便利化的政策落地。四是以競爭中性原則作為精準制度創新的終極目標。蘇州自貿區與全國各地自貿區一樣，將打造一流營商環境作為建設的重要內容。2020年1月1日，《外商投資法》將正式實施，我們應以此為契機，參照OECD的標準，嘗試在蘇州逐步率先確認競爭中性原則，使蘇州成為全球投資者競相追逐的目標地。五是制度創新要堅持一定的價值選擇，即要將系統集成的制度創新作為價值目標，堅持制度創新的系統性、整體性、協同性。黨中央、國務院對蘇州自貿區的定位是“建設世界一流高科技產業園區，打造全方位開放高地、國際化創新高地、高端化產業高地、現代化治理高地”。全面實現這一功能定位是個系統性工程，很多問題需要從一開始就想清楚，勾勒好，不能隨意更改。

〔本文系國家自然科學基金項目（7157318）的階段性成果，“2018—2019名城名校融合發展戰略項目”階段性成果〕

（作者系蘇州大學自貿區研究中心主任，蘇州大學東吳商學院教授、博士生導師，東吳智庫特約研究員）

責任編輯：張蔚菊