新時代中國共產黨服務型治理創新的邏輯分析

翟桂萍 田志軒

〔摘要〕改革開放以來，中國共產黨不斷推進社會發展的治理轉型，特別是在面臨自我革命和社會革命兩大任務的新時代，服務型治理成為必然。服務型治理的理念不僅與黨的性質宗旨相契合，而且有效實現了與服務型政府的銜接，適應了國家治理體系和治理能力現代化的時代要求。服務型治理的推進，使黨能夠通過整合民意、推進合作治理和凝聚共識來更好地鞏固黨執政的社會根基，推動了執政黨建設的治理轉型，促進了服務與治理的有機融合，不斷推進政黨治理的創新發展。

〔關鍵詞〕服務型治理;自我革命;社會革命;中國共產黨;國家治理

〔中圖分類號〕D251?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕2095-8048-（2019）06-0031-07

在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，政黨在治理中的功能定位至關重要。運行在國家治理軌道上的執政黨，不僅是治理的領導者、主導者，也是治理體系的服務者、合作者。在這樣的背景下，如何適應并推動國家治理現代化，如何在治理現代化進程中更好地發揮執政黨的功能，成為執政黨面臨的新課題。通過服務各治理主體來實現黨的領導，更好地推進治理現代化，成為治理現代化進程中執政黨建設的重要內容。

一、中國共產黨服務型治理創新的歷史邏輯

隨著人類社會秩序的建構和現代政黨政治的發展，社會治理的方式不斷演進，政黨治理的進程也隨之變化。特別是在政黨政治時代，社會治理離不開政黨，政黨成為推進國家治理體系和治理能力現代化的核心主體，而服務型治理則是政黨治理邏輯發展的必然。

從社會發展的歷史邏輯看，在人類社會發展的不同階段，通過制度建構秩序至關重要，在現代社會更是如此，這也是為什么制度主義在資本主義興起時流行的原因所在。在這一階段，要建構一種以資本為基礎的新型社會秩序，統治型治理成為必然選擇，因為涉及到制度的根本屬性問題。隨著資本主義統治秩序的確立，需要更加關注制度的運行情況，于是行為主義就成為時尚，行政管理、公共管理等成為焦點，管理型治理成為社會的普遍現象。隨著現代政治向生活政治的轉型，公民對公共服務的需求成為普遍現象，新公共服務應運而生，服務成為社會發展較為盛行的價值，服務型治理成為社會發展邏輯演進的必然。當然，強調服務型治理并不否定統治和管理存在的必要性，相反，治理是以統治秩序的建構為前提的，以管理的日常化運作為基礎的，也就是說，治理是以政治秩序的確立和政治制度的運行為前提和基礎的，治理內含著統治和管理，并不否定自上而下的權力運行。對中國而言，新中國成立之初，為了建立和鞏固新生的社會主義政權，我們確立了以行政權力高度集中的統治型方式進行國家治理，較好地發揮了上層建筑的反作用，推動了國家秩序的建構。改革開放以來，隨著國家與社會關系的不斷調整和變革，一方面是國家權力需要不斷下放，另一方面是經濟社會的不斷成長，使國家與社會之間的共同治理成為可能和必須。原有的單純的以行政權力為核心的統治型治理難以適應新的治理需求，推動著統治型治理的式微和轉型。

從政黨政治發展的歷史邏輯看，在西方現代政治的發展進程中，其政黨治理主要體現為以選舉為核心的政治活動和政治建構，逐漸形成了以選舉政治為核心的治理模式，可以稱之為選舉型治理。隨著選舉政治的缺陷越來越多地被認識到，協商治理作為民主治理的一種特定形式，重新受到人們關注，協商治理成為公共治理的新焦點，甚至被視為公共事務管理的新范式。對于政黨政治而言，無論是選舉治理還是協商治理，一個不容忽視的價值傾向就是要通過服務于治理對象來實現對社會秩序的建構，因此，服務成為治理的一個重要價值選擇。但在西方的政黨政治中，政黨依然是以上臺執政為目標的，政黨服務的目的是爭取選民的選票支持，而并非真正地服務于社會。對于執政的中國共產黨而言，則具有完全不同的價值意蘊。中國在向治理現代化轉型的過程中，執政黨以服務為核心的性質宗旨和執政理念，使服務成為中國政治生活的根本價值取向，是中國政黨治理的一個重要特點。因此，服務型治理成為國家治理體系和治理能力現代化進程中執政黨建設的重要目標取向。

從中國共產黨執政的歷史邏輯看，中國共產黨立足長期執政，實現了由革命黨向執政黨的轉變之后，不斷進行執政方式的實踐探索，提出了推進黨的執政方式轉變的任務，推動黨的執政方式不斷隨著時代的變遷而變遷。黨的十八屆三中全會把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的一個重要目標，把治理上升到國家層面，是黨執政方式的一次深刻變革。這既是中國社會發展的承續，又體現了政黨治理的時代回應和階段性特征。特別是隨著我國社會主要矛盾的轉換，如何更好地在滿足人民群眾對美好生活追求的過程中發揮政黨的價值引領，服務型治理成為契合時代的積極選擇。但需要注意的是，我們黨強調的治理與西方治理的一個根本性差別在于有無中心，其實質是如何看待政府和政黨在治理中的地位和作用問題。也就是說，在中國發展的現階段，治理理念的中國語境，依然強調的是有中心的治理，強調政府和政黨在治理過程中主導作用的發揮，當然并不排斥在某些情況下其他主體發揮主導作用的可能。也就是說，治理強調多元和平等，但并不排斥權力和權威。因此，對于政黨建構社會秩序、推進社會治理而言，可以把治理分為統治型治理、管理型治理、服務型治理，服務型治理是治理發展的一種新形態。特別是對于執政的中國共產黨而言，要在現代社會轉型和快速發展的進程中，更好地鞏固執政地位，需要尋求與自身性質宗旨相一致的治理方式，以更好地契合社會發展的現實需求，服務型治理就成為政黨治理的必然選擇。

二、中國共產黨服務型治理創新的理論邏輯

中國共產黨長期保持政權穩定和長期執政的一個奧秘，是善于根據社會發展和人民需求不斷進行政黨調試，展示了強大的政黨回應性與調試性。〔1〕服務型治理較好地實現了黨的性質宗旨和執政理念與治理的有效對接和融合，體現了新時代中國共產黨對推進國家治理體系和治理能力現代化的回應與調試。

（一）價值邏輯：服務型治理符合黨的性質宗旨

服務是中國共產黨性質宗旨的核心理念，為人民謀利益始終是中國共產黨的價值追求。伴隨著改革開放的不斷深入，更加凸顯了“服務”的政治價值和社會價值。

服務型治理凸顯了人民主體性。對于執政的中國共產黨而言，要解決的一個核心問題是“為誰服務、怎樣服務”的問題。“為誰服務”的問題要求黨要始終把為人民謀利益作為經濟社會發展的目標和價值，把人民群眾作為服務的主體對象，講求服務的人民性。“怎樣服務”的問題要求黨要始終堅持人民利益標準，通過不斷地提升“為人民服務”的能力和水平推動人的全面發展。黨的十九大報告指出：“必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。”〔2〕 “以人民為中心”是發展、改革與治理的價值取向，是中國共產黨治國理政的根本遵循，彰顯了黨“服務人民”的內在價值追求，也是服務型治理的核心理念。

服務型治理豐富了黨為人民服務的科學內涵。毛澤東在黨的七大政治報告中指出：“全心全意地為人民服務，一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發，而不是從個人或小集團的利益出發;向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性;這些就是我們的出發點。”〔3〕在新時代我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的情況下，如何真正做到從人民利益出發，向人民群眾提供更加公平優質的公共服務，如何更好地回應人民群眾對公共服務的差異性需求，成為新時代執政黨為人民服務的重要內容。而服務型治理提供了有效的媒介，執政黨與其他社會主體作為治理中的平等一員，對不同利益訴求和價值取向保持客觀的吸納態度，更易于把握真實的社會實踐生活，獲取真實的社情民意。執政黨通過服務型治理可以更加有效地實現人民群眾與公共權力的溝通，能夠確保黨始終成為最廣大人民群眾利益的代表者，實現為人民服務的價值追求。同時也能更好地通過服務凝聚共識，有效實現黨對各項事務的領導。因此，公共服務的價值理念是對黨“服務”宗旨的時代拓展，使之具有了鮮明的時代特色，進一步豐富了為人民服務的內涵，也使服務型治理具有了現實的思想依托。

服務型治理是對人民公仆角色的回歸。當好人民公仆是馬克思主義政黨的一貫主張。但一段時間以來，一些領導干部忽略了“黨性”與“人民性”的邏輯關系，背離了人民公仆的角色定位。服務型治理的建構有助于推動執政黨在掌握國家權力的過程中，實現由強制性公共權力的“統治者”角色向以社會和公眾為中心的“服務者”角色的轉變，進一步暢通黨與人民群眾利益聯系的橋梁和紐帶，體現執政黨角色的回歸。服務型治理轉型將推動黨執政方式的轉型，要求執政黨不再是權力中心的統治方式，而轉向以人民需求為中心的服務型治理方式。特別是由于黨所處的歷史方位發生了根本性變化，面對新的挑戰，黨需要通過服務型治理，更好地增強人民群眾的獲得感、認同感，進一步密切黨與群眾的聯系，更好地獲得人民群眾的擁護和支持，鞏固黨的執政基礎。服務型治理凸顯了黨與人民角色關系的回歸，使黨真正回歸了人民公仆的服務角色。

（二）行政邏輯：服務型治理契合服務型政府的行動理念

在中國語境下，黨與政府的關系決定了政府公共服務功能的拓展必然帶來執政黨服務性的提升。也就是說，服務型政府的建構必然引起執政黨的適應性變革〔4〕，即與服務型政府相對應的一個服務型政黨建設的問題。在中國，執政黨嵌入了社會生活的方方面面，一定程度上講，建設服務型政府的目標也是政黨服務型治理的目標所在，對于執政的中國共產黨而言，推進服務型治理是為服務型政府建設提供更加有力的思想指導和制度保障的必然選擇。在社會實踐中，服務型治理與服務型政府相得益彰，執政黨通過服務型治理最大限度地整合民意、凝聚共識，為服務型政府建設提供有效支撐。

當前，在治理已經成為國家話語體系的背景下，服務型治理更好地吸納和借鑒了公共服務的價值理念，實現了黨的宗旨與公共服務的有機結合。黨要不斷拓展自己為人民服務宗旨的內涵，就需要不斷地進行思想吸納和價值借鑒。新公共管理強調，政府要不斷提升公共服務水平，提供更多、更便捷的公共產品和公共服務，以更好地滿足公眾日益增長的社會需求，這是現代社會發展的內在要求。隨著現代民主意識的增強，公民不僅對權力共享的需求提高了，而且對共商公共利益的訴求也增加了;不僅對公共服務共享的需求提高了，而且對公平正義地共享服務的訴求也增強了。在中國這樣一個政黨推動型的現代化國家，回應這些新時代的新要求，需要執政黨樹立正確的公共服務理念，有效提升和改善公共服務，而服務型治理則較好地實現了服務與治理的結合。因為公共服務的要義在于強調以人民需求為核心的服務理念，在不斷拓展治理參與的基礎上最大程度地尊重和體現公共利益，也就是把公共服務建立在公共利益之上。由此可見，服務型治理與建立在公共利益需求基礎上的公共服務是一致的，較好地實現了理念與行動的協調，實現了服務與治理的結合。

（三）時代邏輯：服務型治理回應了國家治理現代化的現實需求

國家治理體系和治理能力現代化的推進，需要政黨的治理轉型與之相協調，一個統治型的政黨難以產生出治理型國家。需要以黨的執政理念執政方式的治理轉型更好地推動國家治理體系和治理能力現代化。服務型治理體現了治理現代化對執政理念的新要求。實現國家治理能力和治理體系的現代化，作為制度制定者的執政黨必須首先確立治理的執政理念。面對復雜的國際國內環境，中國共產黨必須清醒地意識到執政理念和執政能力的極端重要性，有效回應各種風險和挑戰的根本方法，就是要始終保持制度自身的調適性和靈活性。〔5〕在推進治理現代化建設的背景下，中國共產黨又一次體現了自身的優越性，彰顯了其先進性。一方面，不僅使治理成為黨的話語體系，在社會生活中全面推行治理實踐;更重要的是，中國共產黨善用治理理念，把握治理適用的中國特點，始終把黨自身作為推進國家治理現代化的主導變量，始終把握和適應了新時代治理現代化建設的要求。

服務型治理體現了治理現代化對執政方式的新要求。根據時代變化的不同特點不斷進行執政方式調試，是政黨長期執政的必然選擇。中國共產黨作為制度的供給者，在促進制度不斷穩定和成熟的同時，伴隨著人民主體地位的不斷凸顯，也要逐步實現由統治到治理的轉變，更加凸顯以人民為中心的執政方式。在彰顯政黨主導性的同時，服務型治理更關注治理主體的多元化，關注人民主體的真實參與。因此，執政黨執政方式向服務型治理的轉變不僅需要執政黨自身的主動作為，同時還需要執政黨加強對其他社會治理主體的培育和塑造。比如，我們黨作出建立社會主義市場經濟體制的決定后，市場主體的地位和作用日益得到發展;在作出以加強和改善民生為重點，推進社會主義和諧社會建設的決定后，社會主體的作用日益得到重視和發揮。這些既是執政黨治理方式轉換的體現，同時也有效推動了服務型治理進一步的發展，適應了治理現代化對執政黨的新要求。

服務型治理體現了治理現代化對執政能力的時代要求。黨的執政能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化命題的應有之義。習近平同志強調：“只有以提高黨的執政能力為重點，盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質、科學文化素質、工作本領都提高起來，盡快把黨和國家機關、企事業單位、人民團體、社會組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效運轉。”〔6〕闡明了執政能力現代化在國家治理中的地位和作用，明確了執政能力現代化的具體內容，為執政黨向服務型治理轉變指明了方向。事實上，執政黨執政能力的現代化是與我國社會主義現代化建設緊密聯系在一起的。服務型治理模式的轉變，對于提升制度執行力和治理能力現代化，都起到了積極的推動作用，有利于發揮我國社會主義制度優勢，推動善治的實現。

三、中國共產黨服務型治理創新的實踐邏輯

“中國現代國家的建設和成長完全依賴于政黨的領導與支撐作用，政黨是中國現代國家建設的決定力量。”〔7〕作為國家政治生活的決定性力量，中國共產黨是推動國家治理體系變革的主要動力，因此，其在國家治理體系中的首要功能依然是領導作用的發揮，但這并不否定黨在治理實踐中其他作用和功能的發揮。治理作為一種社會秩序的建構方式，是以多元參與、共同協調、平等互動為主要特征而展開的秩序生成、維系與革新的過程。作為一個后發現代化國家，中國的執政黨對于國家發展起著決定性的關鍵作用，這種關鍵作用通過不同的角色和功能來實現。服務型治理是黨在國家治理體系中的角色定位和功能體現，黨通過服務功能實現對國家的有效領導和治理，同時在治理過程中提供有效服務，實現了價值追求和執政功能的有機統一，從而推動著執政黨由“統治型”向“治理型”的轉變。

（一）在民意整合中推進政黨治理創新

社會利益的分化、價值觀念的多元、傳播方式的多樣，帶來豐富的思想信息資源的同時，也加劇了社會的離散化，增加了凝聚社會共識的難度。治理的實現就是要減少離散化，增強整合性。服務型治理的實現過程，就是執政黨不斷提取和整合民意，不斷為人民利益供給服務的過程。

服務型治理實現了復雜信息環境下民意整合和服務供給的有效統一，是執政黨治理創新的新取向。利益訴求的多元多樣使民意整合成為了一項復雜工程。馬克思早就說過：“發表意見的自由是一切自由中最神圣的，因為它是一切的基礎。”〔8〕利益訴求是政治活動的開端，因此利益整合就是政黨的重要職能之一。改革開放四十年多來，伴隨著我國社會結構和經濟結構的不斷變化，社會利益結構也發生了深刻變化，這一過程中如何整合民意，如何提高民意整合的科學有效性，關系到黨的執政根基和國家政權安全。

現代信息網絡社會，雖然大數據等技術手段的挖掘和利用為政黨民意整合提供了更加現代化的方法和途徑，但在中國這樣一個大國，如何把握一定發展階段社會普遍關心的重點問題和具有戰略性的關鍵問題，依然是執政黨面臨的難題。服務型治理實現了服務與治理理念的互聯互通，實現了服務機制與治理機制的互動融合，使得執政黨在服務過程中不僅能夠有效把握社會需求，而且可以通過多元主體公共服務供給機制實現對多元利益需求的滿足，在服務過程中實現了對社會需求的引領，又反過來通過服務供給機制實現了對多元利益的有效治理。在這一模式下，執政黨實現了從傳統意義上的領導者到治理理念下引導者的轉變，其主導作用是引導各主體共同實現公共服務，事實上又在潛移默化中使各治理主體貫徹落實了黨的執政要求和執政理念。這就使得各級黨組織在治理理念的指導下，通過更好發揮黨的服務功能而實現了黨的領導，體現了對黨的本質的回歸和黨的地位和作用的充分發揮。

（二）在合作治理中推進政黨治理創新

服務型治理的實質是通過執政黨提供服務供給，推動實現社會合作治理。這種合作治理以互惠為前提條件。政黨與社會多元主體的合作共治通過借助科層制、市場機制、組織網絡、自組織制等多種機制，實現社會公共事務的共同服務和公共管理。也就是說，服務型治理通過合作方式實現對社會公共服務的有效供給。由此可以看出，這種共同治理的實質在于互惠基礎上合作關系的建立。

合作治理實現的關鍵是要有“互惠”機制的啟動者，黨多數情況下就扮演了啟動者的角色。互惠規范的確立，有利于建立多元主體之間的伙伴關系，這就要求執政黨要為這種伙伴關系的建立提供有效制度供給和服務保障，使每一個參與者都能在一定的服務供給體系中獲得利益滿足，從而獲取進一步合作的參與動機。服務型治理強調的是各主體之間互惠行為的產生，并且體現為各主體對活動責任的共同承擔。這樣一種合作治理的實現，事實上為執政黨的服務功能提出了很高的要求。在國家治理體系和治理能力現代化進程中，執政黨的服務功能是治理現代化的有力支撐，一定程度上說是治理現代化的前提。特別是全面加強黨的領導的新進程中，凸顯執政黨的服務治理功能，對于推動治理現代化進程中實現黨的全面領導具有凝聚性、引領性價值。

中國基層社會豐富的治理實踐，充分體現了服務型治理的基層創造。其中區域化黨建是一個較為成功的基層治理載體，并在此基礎上形成了區域合作治理的架構。一般而言，區域化黨建的目的最初是加強黨組織建設，去除基層社會中特別是兩新組織中黨建“空白”。但隨著區域化黨建的日益成熟，它逐漸成為基層社會以區域化黨建為牽引的區域治理載體。簡而言之，就是以地域為界限，將一定地域范圍內的各類組織，包括企事業單位、社會組織、市場組織等，通過黨組織的方式進行資源整合，聯動合作，共同參與區域治理的一種基層社會實踐。這樣，就在中國基層社會有效發揮了黨組織的設計和建構功能，在體制機制的創新中，充分挖掘政黨的服務功能，促進基層社會的有效治理，促進了服務型治理的社會實現。

（三）在凝聚共識中推進政黨治理創新

現代化進程是復雜多變的，在這一過程中如何有效凝聚共識成為執政黨面臨的重要挑戰。信息網絡社會的發展，為利益表達提供了多樣化便捷化的媒介和載體，利益表達方式的便捷性、多樣性，使社會更難以達成共識，易于造成社會的撕裂。近年來西方資本主義國家出現的游行示威和騷亂，中東國家的政治抗議和由此引發的武裝沖突，我國出現的各類群體性事件等，就是其中的典型案例。中國特色社會主義進入新時代，在決勝全面建成小康社會的關鍵時期，如何最大限度的凝聚共識，是執政黨面臨的治理難題。

在服務治理中求解社會思想最大公約數。人類發展歷史規律一再表明，社會越是分化多元，越是需要凝聚社會共識。復雜多樣的社會思潮和多元價值觀背景下，執政黨供給“服務”的一個重要原則就是要堅持尊重差異、包容多樣，以開放包容的心態接納多元和差異。一方面，最大限度地團結人，爭取廣泛支持，把各方力量和智慧都凝聚到中國特色社會主義建設事業中來;另一方面，要堅持百花齊放、百家爭鳴，使多元多樣的思想觀念和價值觀互動交流，執政黨要善于利用政權的優勢，通過各種服務，增強包容性。特別是伴隨著意識形態斗爭的尖銳化和復雜化，凝聚共識是一項異常艱巨的任務。黨通過信息網絡技術的運用為廣大公民提供更加優質的公共服務，把宣傳、教育群眾與提供公共服務供給、維護群眾正當權益結合起來，真正發揮凝心聚力、整合社會的核心主導作用。

在服務社會組織中凝聚共識。社會主義市場經濟和基層社會的快速發展，帶來社會發展活力的同時，也消解和離散了社會的組織化程度。因此，動員社會力量參與社會治理，利用社會組織參與和彌補政黨和政府治理的盲區和不足，滿足不同利益群體的需要，就顯得尤為重要，社會基層組織和社會民間組織也因此獲得了治理的空間。改革開放以來，伴隨著社會的多元化發展和流動交互的加快，改變了原有的單位體制格局，社會的組織化功能式微，國家與社會的關系隨之調整，社會運行的失序風險隨之增加。社會自治能力的提高則有助于良好社會秩序的建構，因此，社會組織的發展有助于提高社會自我管理的能力和改善社會治理的質量。對于執政黨而言，一方面要改變那種認為公民社會與政治國家對立的西方觀念，要確實認識到社會是國家治理的根基;另一方面要把握社會發展規律，通過政策扶持和資金支持等服務措施，促進各種社會組織的有序發展，為基層社會的組織化發展提供有效載體，為黨的基層組織提供強大支撐。由此推動政治權力與社會權利的關系由對立向合作互補轉變，這也是服務型治理創新的重要目標之一。

在服務民眾中凝聚共識。作為一種治理理念，服務型治理的重要內容就是由管理控制轉向提供服務。執政黨的服務不僅僅是針對社會組織的，還應該通過服務讓人民群眾個體擁有實實在在的“獲得感”，精準扶貧的深入推進就充分體現了執政黨服務型治理的價值取向，體現了通過政黨服務讓每個社會成員看到成功的機會，讓每個社會成員感受到體面和尊嚴的價值關懷。正是執政黨的服務型治理，打通了國家秩序建構與個人價值追求之間的路徑，從而使社會共識的形成有了紐帶和平臺，使“善治”成為可能。因此，政黨的服務型治理不僅僅限于宏觀層面，微觀層面的人性化、個性化的具體服務是必不可少的，這種服務維護了每一個個體過上有尊嚴生活的權利，體現了服務型治理的價值，有助于凝聚社會共識，增強社會認同，為中國特色社會主義偉大事業提供思想基礎。

〔參考文獻〕

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【責任編輯：劉彥武】