協商治理在改善人居環境中的實踐探析

陳泳詩

摘要?中共十八大以來，農村協商治理實踐快速發展，十九大以來，人居環境建設的行動頻繁，針對這兩大時政背景，并根據X縣12個鎮街調研所得的數據、訪談稿、文件等資料詳細分析了X縣人居環境建設的背景、具體實踐形式以及成效。其中“黨領群治型協商”“村民議事型協商”“政村互動型協商”這3種協商治理形式在X縣人居環境建設中起到重要作用。

關鍵詞?協商治理;人居環境;實踐形式;“三清三拆三整治”

中圖分類號?S-9文獻標識碼?A

文章編號?0517-6611（2019）20-0266-03

Abstract?Since The Eighteenth National Congress of the CPC，the Rural Negotiate Management Practice become variously，until The Nineteenth National Congress of the CPC， the residential environment constructions are becoming more and more popular.In this political background， we have researched in X County. According to the investigation data， interviews materials ， documents and other materials，we analyzed the background ，form and productive practice of the residential environment construction in X County. Among them， the three forms of consultation and governance， namely “Party Leading and Mass Governance Consultation”， “Villagers Deliberative Consultation” and “Political Village Interactive Consultation”， play an important role in the construction of residential environment in X County.

Key words?Rural consultation governance;Rural living environment;Practice forms;“Three Clearances， Three Dismantlements and Three Rectifications” action

鄉村具有生產、生活、生態、文化等多重功能，我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾在鄉村最為突出，最艱巨最繁重的任務在農村，最廣泛最深厚的基礎在農村，最大的潛力和后勁也在農村[1-2]。鄉村是生態涵養的主體區，生態是鄉村最大的發展優勢，同時，也必須認識到社會治理的薄弱環節也在鄉村。十九大報告提出，生態宜居是鄉村振興的關鍵，統籌山水林田湖草系統治理，加快推行鄉村綠色發展方式，加強農村人居環境整治，有利于構建人與自然和諧共生的鄉村發展新格局[3]。因此，此次調研旨在探索X縣在人居環境建設中顯現的具有創新性、成效性的治理實踐形式，為其他尚在摸索的鄉村提供借鑒。

1?X縣鄉村環境治理的背景分析

習近平總書記在黨的十九大報告中提出實施鄉村振興戰略，提出堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化[4]。

2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治三年行動方案》[5]，旨在加快推進農村人居環境整治，進一步提升農村人居環境水平，內容包括總體要求、重點任務、發揮村民主體作用、強化政策支持、扎實有序推進、保障措施等。

2018年1月，廣東省委十二屆三次全會提出要把實施鄉村振興戰略擺在全省工作重中之重的位置來抓，就人居環境建設方面而言，省委提出的要求是讓農村成為安居樂業的美麗家園，從根本上改變農村面貌，建設美麗鄉村。

2018年5月，云浮市鄉村振興工作會議召開，市委書記、市人大常委會主任出席會議并強調，“三清三拆三整治”是貫徹市委六屆四次全會精神、實施鄉村振興戰略走在全省前列的第一場硬仗;是農村人居環境整治的核心內容，是鄉村振興戰略的基礎;是鄉村治理秩序重塑的必經階段;也是最能體現鄉村振興成果，最能體現人民群眾獲得感和幸福感的一項工作。

2018年6月，X縣縣委書記強調“以高度責任感和使命感，舉全縣之力，力爭在實施鄉村振興戰略上走在全市前列”。并強調嚴格按照《X縣關于全域推進農村人居生態環境綜合治理加快生態宜居美麗鄉村建設行動方案》《X縣鄉村振興推進工作以獎代補的實施方案》《“九個突出”推動黨建引領鄉村振興走在前列的指導意見》等政策文件開展人居環境建設行動。

2?X縣鄉村環境治理的實踐分析

協商治理具有注重平等參與、理性論辯等特點，已經有不少地方用協商治理的方式化解了農村諸多矛盾，維護了農村社會的穩定[6]。經過實地調研，X縣協商治理實踐的形式主要有“黨領群治型協商”“村民議事型協商”“政村互動型協商”[7]3種基本類型，下文通過理論及實踐案例進行闡述。

2.1?“黨領群治型協商”引領鄉村環境治理發展

“黨領群治型協商”就是指發揮黨組織的統籌引領作用，同時，調動廣大干部群眾的積極性和參與熱情，形成黨群共同協商、共同參與、共同治理的一種農村協商治理模式。

“三清三拆三整治”工作，是建設社會主義新農村的基礎性工作，要強化黨的領導，要把縣鎮村三級黨組織一把手作為各級“三清三拆三整治”工作第一責任人，提高政治站位，親自籌劃，靠前指揮。黨組織要以指標體系為核心，以責任體系為基礎，以考核體系為動力，對目標任務進行分解，將壓力層層傳導，確保組織任務的完成[8]。

縣級黨委應嚴格落實主體責任，遵循《X縣關于全域推進農村人居生態環境綜合整治加快生態宜居美麗鄉村建設行動方案》《X縣鄉村振興推進工作以獎代補的實施方案》《“九個突出”推動黨建引領鄉村振興走在前列的指導意見》的相關要求開展人居環境建設行動，將促進鄉村振興情況作為每年縣黨委書記述職評議考核的重要內容，作為領導班子綜合評價和選拔任用領導干部的重要依據。在X縣黨委領導下，出臺了“以獎代補”機制，該機制通過以獎代補撬動社會資本參與;緩解群眾參與度不高的問題;一定程度上降低建設成本，提高工作效率，確保“三清三拆三整治”工作高效開展。其次，X縣黨委引導建立“三清三拆三整治”情況與“掃黑除惡”信息互通機制，震懾打擊“三清三拆三整治”中的“黑惡”性質行為，確保“三清三拆三整治”行動順利展開。

各鎮黨委領導組織成立專門的工作小組及環境綜合治理工作辦公室，聯合施工隊、各村委干部、村小組長、環保部門等進村入戶找村民核實需清拆的房屋，規劃機械進場路線，商定清拆后堆積物清運點，有條不紊地推動“三清三拆三整治”工作。具體措施包括：第一，持續加大“三清三拆三整治”力度。全力治理農業面源污染，對轄區內所有養殖場進行不定時巡查，形成“日查夜巡”機制，防止禁養區范圍內養殖場偷養、復養。第二，大力美化村容村貌。強化村莊和住房規劃管理，推進農村生態環境建設和村莊綠化、美化、亮化工程，完善農村設施和環境管護參與機制。第三，全面開展農村衛生環境治理，以治理農村生活垃圾、生活污水、禽畜污染和飲用水源保護為重點，以嚴格考核督導為保障，通過抓源頭、治中間、清末端等一系列措施實現環境治理。第四，加大對建立保潔機制的投入。配備保潔員，設置垃圾集中收集點、便民垃圾桶等;通過招投標引進環保公司根據各村情況科學規劃、建設污水處理池，鋪設雨污分流管道、建設人工濕地、厭氧池、沼氣池等污水處理設施。全域推進農村人居環境治理，實現農村“更干凈、更整潔、更平安、更有序”。

各村黨組織成立了村級鄉村振興戰略小組。以黨支部為核心大力宣傳，凝聚共識，注重發揮好黨支部的在創建社會主義新農村工作中的領導核心作用，把共建共享理念貫徹到創建社會主義新農村全過程，堅持黨支部管全局、把方向，通過黨員大會、村民代表會議、支部委員包片宣傳等多種形式組織和發動黨員群眾，把創建社會主義新農村的政策宣傳到位，講解透徹，從頭腦上形成對“三清三拆三整治”工作的認識，凝聚村民的共識。并積極完善村規民約，建立光榮榜、功德榜制度、褒揚先進及好人好事，激發村民參與熱情，確保農村協商始終沿著正確軌道推進[9]。

2.2?“村民議事型協商”引領鄉村環境治理發展

“村民議事型協商”是指村民圍繞本村重大事務和村民切身利益相關的重要事項，通過采取懇談會、議事會、理事會等具體、多樣的形式，在共同參與、廣泛協商的基礎上進行決議的協商形式。

在X縣的各個鄉村，一種名為“村民理事會”或者“鄉賢理事會”的社會組織正在蓬勃發展，具體情況見圖1。

X縣村民理事會（鄉賢理事會）成員是由本村有威望、有地位的人士組成。同時在運作上，自然村鄉賢理事會根據云浮市委出臺的《關于培育和發展自然村鄉賢理事會的指導意見》（云辦發〔2012〕21號）指引，結合自身情況制定本村的《自然村鄉賢理事會章程》，依據《章程》定位、定規、定人。理事會成員的主要職責是協助調解鄰里糾紛、協助興辦公益事業、協助村民自治。具體包括：協助參與自然村（社區居民小組）分類評級;協助發動群眾申報和建設競爭性“以獎代補”項目、村級公益事業建設一事一議財政獎補項目;協助農業龍頭企業推動現代農業經營體制機制創新，促進農民增收;協助開展信用戶評定工作;協助開展弘揚優秀傳統文化促進獎教助學和鄉風文明;協助落實村規民約促進鄉村治理;協助組織村民代表或戶代表集中議事，協助推進生態文明村建設等[10]。

關于“村民理事會”的獎懲辦法，則由鎮組織聯合群眾開展評議，對評議分數不理想的理事，由理事會給予提醒，對作出積極貢獻的“優秀理事長”“優秀理事”給予適當獎勵，縣財政每年安排約200萬元作為“以獎代補”經費，并按照百分制計分，以得分計算獎金，獎金標準為10元/分，激發鄉村理事長的履職熱情。同時，村民理事會也是社會力量，大部分理事在協助做好村中公益事業建設的同時，還擔任了“村長顧問”“外掛村官”，成為村乃至鎮、縣經濟社會發展的“智囊”。如X縣杰出鄉賢代表——顏董事長（W集團旗下的筠誠投資股份公司董事長），個人捐贈400余萬元修建D村的文化書屋、農耕文化博物館、黨建大樓、文化大樓、教學大樓;修葺D村里的文物古建筑;捐資治理村里的衛生環境、生態環境等，推進“三清三拆三整治”行動的有序開展。這一種協商治理形式以村民參與和對話為基本特征，鼓勵、引導和支持基層群眾參與村莊公共事務中，增強了村民主體意識。

2.3?“政村互動型協商”引領鄉村環境治理發展

“政社互動型協商”是由基層政府及其職能部門組織，直接傾聽村民呼聲、了解村民感情、反映村民意愿、解決村民難題的一種協商治理實踐形式。

“群眾的利益延伸到哪里，協商民主就應該延伸到哪里，公共決策的過程延伸到哪里，協商民主就應該延伸到哪里”[11]。各級政府整合優化公共服務和行政審批職責，打造“一門式辦理”“一站式服務”的綜合服務平臺，在村莊普遍建立網上服務咨詢站點，逐步形成完善的鄉村便民服務體系[12]。讓村民可以及時、直接、有效地反饋自己的意見。其次，扎實做到“三個進村入戶”，即，干部、政策資料和任務清單三入戶。各級政府通過多渠道、多方法宣傳鄉村振興工作，務求讓每位干部職工參與實施，讓每個村民知曉鄉村振興以及“三清三拆三整治”工作的內容，如：鎮干部職工利用直聯工作日，進村入戶派發宣傳單張，現場詳細跟村民講解，認真聽取村民的反饋意見，并安排工作人員現場記錄村民反饋的意見。又如：H鎮在灣邊圩、河頭圩等多地開展鄉村振興知識宣講，在本鎮范圍內的各村（居）委、公路沿線和部分自然村出入口，設立橫幅和宣傳標語，營造出濃濃的鄉村振興和“三清三拆三整治”工作氛圍。

這種協商方式暢通了村民的反映渠道，縮短了解決問題的中間環節和時間，既提高了政府辦事的效率，也避免了信息在中間傳遞的誤差，從而提高了政府工作的效率，又能促進基層政府服務村民質量的提高。

3?X縣鄉村環境治理的成效分析

在政府、群眾的共同努力下，2018年，全縣基本完成“三清三拆三整治”環境治理任務，5條精品村、128條示范村（包括5條精品村、15條省定貧困村創建社會主義新農村示范村和108條自選示范村）達到干凈整潔村標準，2條精品線路取得重大進展，村容村貌明顯改觀。計劃到2020年，全縣199個村（居）委會的規劃綱要基本完善，所有自然村全部建立健全長效管護機制，完成人居環境治理任務;5條精品村、5條精品線路、128條示范村建設有重大進展，80%以上自然村達到干凈整潔村標準，40%以上行政村達到美麗宜居村標準。農村生態環境明顯好轉，全面完成飲用水源集雨區、高速公路沿線桉樹改造工作。到2022年，農村人居環境明顯改善，100%自然村達到干凈整潔標準，60%以上行政村達到美麗宜居標準;全縣衛生鎮覆蓋率、衛生村人口受益普及率分別達到50%、70%;村莊綠化覆蓋率達到43.5%;到2022年，村莊綠化覆蓋率達到45%。

總體而言，通過實地走訪X縣，對X縣“三清三拆三整治”行動的背景、現狀、實踐形式等進行仔細的分析以及深刻的思考后，該研究認為找準農村協商治理的“切入點、結合點、著力點”能有效提高協商的成效。習近平指出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦……涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量”[13]。農村協商治理正發揮著此種作用，它在鄉村人居環境治理過程中發揮匯聚群眾力量、服務群眾、協調關系的作用，一定程度上解決了鄉村發展過程中的糾紛問題、利益問題、環境問題等，因此“真協商、會協商、協商于決策之前和決策之中”[14]從制度上保障協商成果落地，將造福人民、造福社會。

參考文獻

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