環境法基本原則在黨內法規中的體現

黃 偉

常州大學，江蘇 常州 213164

黨的十九大報告提出“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”，“綠水青山就是金山銀山”寫入黨章，說明新時期中央對環境保護的高度重視。同時，在十八大以來“全面從嚴治黨”的治國理政方略下，中共中央力圖通過加強黨內法規的規范化來推動國家治理體系的現代化，并于2013年5月，頒布《中國共產黨黨內法規制定條例》確立了黨內法規制定的基本規范。此后黨內法規在包括環保工作在內的各項重大領域開始發揮重要影響。在制定有關環境治理的黨內法規時，環境法的許多基本原則和理念也進入黨內法規的制定過程中。

一、黨的政策及黨內法規高度重視生態環境保護

(一)黨內法規對環保工作的指導

黨內法規，又稱政黨法，黨的章程，黨的規章制度，黨的工作，活動和黨的規范的黨員和黨的組織，以及中央組織部中央紀委，中央的行為內的規章制度黨委部門和各省制定的總稱。①近年來我國加強了黨內法規的立法工作，法學界傳統的觀點往往對法與國家問題進行綜合考量。“法指的是以國家為主體制定并推行出來的，在國家強制力支撐下全面執行的一切行為規范”。②但是隨著社會的發展，國家治理方式的多元，法律的概念也有所延展。現代法治不僅包括國家法律，而且包括社會和國際法。我國作為社會主義國家，法律體系主要包含三個部分，一是國家有權機關制定的法律、行政法規、部門規章等法律。二是作為執政黨的中國共產黨的黨內法律法規，三是其它社會團體的內部自治規章和協定等，共同構成了廣義的中國特色社會主義法律體系。③

第十八大和十八屆三中全會都對生態文明改革問題進行了重點討論。對黨內法規建設工作進行強化，以生態文明和治理體系建設的有關要求為依據，從新型法治主體結構出發，立足于黨領導環境保護工作，國家主體開展環保工作，完善并創造了有關監管機制，將黨對環保工作的領導，不同主體以國家立法為依據對環境進行保護當成環保部門基本的工作理念。黨的十九大結合生態文明建設和改革的具體實踐，再次修改了黨章，將中國社會的主要矛盾確立為“群眾不斷增長的美好生活需求與和發展不均衡，不充分的矛盾”。與此相適應，生態文明進入黨章，在黨內具有法律法規的重大約束力。從此，生態文明建設不再是一個或幾個部門的責任，而是全黨的政治追求、政治任務和政治紀律。

(二)環境法的基本原則

在汪勁教授看來，環境法的基本原則為：制定和推行環境法的過程中應該對具備極強約束力的基礎性，根本性準則進行遵循，該原則體現的是環境法對基本性環保理念的踐行，也通過環境立法對環境法根本性內涵，原理和國家環保政策的反映。環境法基本原則是由立法工作“認可的，可以實現對環境法本質及特征進行反映的原則，也是整體環境法體系內普遍存在的，具有巨大指導意義的原則。”④中國環境法的基本原則包括以下四個方面：

1.經濟、社會與環境協調發展原則

人們也通常以協調和發展原則對其進行描述，具體指的是，環保工作和社會發展及經濟建設保持協調和統一，對經濟、社會和環境三大效益進行兼顧。在經濟發展進步的同時，必須強調的是環境，對自然資源進行合理利用，提升環境保護工作水平，增強資源再生能力，高效，持續的運用資源，為經濟，社會和環境的協調發展奠定堅實根基。

2.預防原則

該原則指的是，環保工作的核心在于對環境污染和破壞問題進行預先防控，此外，對已經出現的環境污染和破壞問題進行及時，有效的處理，對生態和自然環境進行盡可能的恢復，確保生態和財產安全，為人類健康提供堅實的保障。此原則追求的是，環保工作中對預防工作進行優先關注，將問題控制在萌芽狀態。在剛開始開發建設工作的時候就將污染消除措施明確的提出來。努力實現源頭治污和控污，對環境污染問題所引發的不良后果進行盡可能的防控與規避。

3.原因者擔責原則

具體指在自然資源和能源開發利用過程中，在利用資源和能源的過程中進行污染物的排放，就此對由此引發的環境污染和損害問題進行妥善處理的責任，由開發應該商和污染者承擔。

4.公眾參與原則

此原則也被稱作環境民主或依賴群眾環保原則。此原則指引群眾在環保工作中積極主動的參與進來，以法律為依據，對污染情況進行監測，對環境權利進行保障和維護。對于環保和環境決策等活動，公民享有一定的參與權，以公民利益為目標，將科學合理的決策制定出來。

二、黨內法規確立的制度體現了環境法基本原則

黨的十八大以來，黨中央開始重視黨內法規建設。讓黨通過制度來加強對環境保護工作的領導。2013年中共中央出臺《黨內法規制定條例》，制定黨內法規的五年規劃已經出臺。以此為根基，對《關于深化環境監測體制改革提高環境監測數據質量的意見》《生態文明建設目標評價考核辦法》等黨內法規或者改革文件，環境保護黨政同責、中央環境保護督察、生態文明建設目標評價考核、領導干部離任環境審計等舉措得以實施。

(一)生態文明建設目標評價考核制度

生態文明建設目標的新考評體系要求，對可以將生態文明要求反映出來的目標體系進行構建，對有關考核方式和獎懲機制進行建立和明確。將資源消耗和環境破壞等生態效益指標引入到經濟社會發展的綜合考評體系內，完善政績考核辦法，實行基于區域主體功能定位的差異化考核制度。限制開發區，禁止開發區和生態脆弱國家扶貧開發重點縣，取消區域GDP評估；對農產品主產區和重點生態功能區實施農業和生態保護優先的績效考評；對重點生態功能區的開發進行明令禁止，評價自然資源的真實性和完整性。這一評價機制是在考核評價機制中對環境法領域許多環境保護概念和法律原則的借鑒和融合。

(二)領導干部自然資源資產和環境責任離任審計制度

自然資源資產通過《有關開展黨政領導干部自然資源資產離任審計方案》被引入到領導干部的離任審計工作中，此舉具有明顯的創新性。以往時候，僅以經濟責任審計為主，也被俗稱為“廉政審計”。引入自然資源資產的審計，勢必會讓黨政機關和國企領導進行決策制定的時候將生態因素充分考慮在內。

在領導上任時，對轄區內自然資源進行統計，有多少生態資源，如水、森林、草原等，都應該計算在內。當你離任時，你必須檢查這些生態系統是否相對平衡，它們是否沒有被大規模破壞，如果沒有，則可以調去其他地方。和科學發展觀不符，極大的消耗了生態資源并嚴重的破壞了環境，應該就此承擔起巨大責任，不得進行崗位調動或升遷，提拔后也應該對其進行追求。假若決策過程中忽略了資源和生態環境，由此產生不良影響的，應該對有關人員進行嚴肅追責；對職責履行不力的，對監督不力、玩忽職守的，依法依紀追究有關人員的監督責任。這有利于領導干部將科學的發展觀和政績觀樹立起來，為生態文明建設奠定堅實根基。

(三)環境損害責任追究“黨政同責”

習近平總書記在第十四次改革領導小組會議上提到，生態環保工作能不能全面推行下去，領導干部起到了關鍵性作用。應該嚴格遵守有關法律規范，嚴肅認真的進行責任追究，權責統一，對資源和生態環境質量保護的有關要求進行嚴格遵循，從決策、實施和監管責任出發，對領導干部職責進行明確⑤，對和生態環境破壞有關的干部進行追責，不管他還在不在原來的工作崗位上，追責工作都要持續進行下去。⑥黨委政府應該對領導工作進行重點關注和強化。有關政府部門應該各司其職，形成合力。

《領導干部環境破壞責任追究辦法》率先對“黨政同責”的有關要求進行了明確。長期以來我國的環境監督工作主要針對企業和政府，發生環境事故，一般要追究地方政府責任，由于黨內法規和國家法規沒有明確規定黨委在環境保護方面的具體責任，致使黨委的環境保護責任被弄虛作假。在發生環境事故時，通常是政府系統監管機構受到懲罰。現在中央提出了“黨政同責”和“一崗雙責”，即黨委和政府都要承擔責任。⑦

環境法范疇內的污染者治理責任一般是指污染的直接責任人有治理有由自己行為導致的環境污染的責任。政府通常稱為中國市場經濟的掌控主體，地方政府領導對項目建設審批中掌握著巨大權力。在許多環境事故中，地方黨政機關通常都是是共同責任人。對于環境污染問題也具有追究其責任的必要。“黨政同責”原則的確立在立法角度可以說是環境法中開發者保護、污染者治理原則在黨內法規中的體現。

三、相關制度落實的具體建議

(一)對生態文明建設考評體系進行完善

對生態文明績效考評工作組進行組建，將協調推進工作機制建立起來，改進考核統計制度，增設滿足生態文明績效考核評價體系需要的基礎指標，規范資源環境生態統計的指標內容與統計方法，建立必要的統計調查制度，形成合理適用的資源環境生態監測網絡。

積極推進監督主體多元化。建議建立健全一套政府主導、公眾參與以及過程透明的有針對性的考核民主協商機制，重視非政府組織的積極作用，探索設立生態文明建設組委會，圍繞生態文明建設工作進行專家咨詢機制的建立，將社會大眾媒體監督作用充分發揮出來，提高包括各級黨委政府在內的全社會對生態文明建設的重視程度和參與程度。

(二)完善自然資源離任審計制度

其一，要體現專業性。雖然自然資源資產離任審計工作的承擔主體是審計部門，然而在現實工作中，審計部門并非絕對擅長于自然資源的資產審計，這就需要審計部門要將環保、國土、水利方面的專家通力合作，以專家身份來做指導，如此才能讓此次審計更有可信度。

其二，落實公眾參與原則，廣泛聽取群眾意見。對于地方自然資源資產和生態的變化，除了專家與部門，土生土長的當地人民群眾更有發言權。對此，審計部門也要多進基層走訪廣大群眾，聽取他們對地方發展與生態變化的意見，讓審計報告成為緊密聯系群眾與地方未來發展規劃的紐帶。

其三，責任認定要功過分明。自然資源資產審計量化不能光看負面問題，也需看到其正面的作用。不能矯枉過正，片面強調生態環境而影響經濟建設，而是要吸收和落實協調發展原則，將生態環境保護和經濟發展綜合全面考察，避免偏廢。

(三)建立地方黨委的生態環境報告制度

實現“黨政同責”需要要強化各級黨委的環境責任主體意識，要求黨的領導機構對所管理地方的生態環境狀況有一個比較宏觀和準確的認識，因此，應敦促地方黨委、各國政府及其主要官員向上級提交年度報告，說明其在環境保護工作中的職責。環保部門在各級建立機制，每個季度將案件提交黨的環保部門，環境績效考核納入黨委的使用干部的重要依據中。將生態環境保護工作納入日常工作范圍。

四、結語

黨內法規進入到環保領域是近幾年來的新趨勢，勢必需要對原有的環境法律進行借鑒，同時也對我國環境法律和治理體制產生變革和沖擊。新的舉措會產生新的問題，新的問題需要新的方法去解決。相信這一探索和磨合的過程還有許多研究的余地。

[ 注 釋 ]

①陳柏峰.黨內法規的功用和定位[J].國家檢察官學院學報，2017，25(03)：105-117+174.

②孫笑俠.法理學[M].北京：清華大學出版社，2008.

③周望.論黨內法規與國家法律的關系[J].理論探索，2018(01)：22-31+55.

④汪勁.環境法學[M].北京：北京大學出版社，2014.08.

⑤葛察忠，翁智雄，趙學濤.環境保護督察巡視：黨政同責的頂層制度[J].中國環境管理，2016，8(01)：57-60+29.

⑥常紀文.黨政同責、一崗雙責、失職追責：環境保護的重大體制、制度和機制創新——《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》之解讀[J].環境保護，2015，43(21)：12-16.

⑦常紀文.黨政同責，各擔什么責?[J].環境經濟，2015(Z1)：40.