淺析混合所有制企業(yè)放權(quán)管理的困境與對策

廖 亮

國網(wǎng)重慶市電力公司經(jīng)法部(體改辦)，重慶 400014

2015年9月24日，國務(wù)院發(fā)布“國發(fā)〔2015〕54號”《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，正式將混改作為國企改革突破口，2015年被稱為國企混合所有制改革“元年”。2019年5月17日，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了國有企業(yè)混合所有制改革第四批試點(diǎn)名單，國企混改進(jìn)入了快車道。

一、混合所有制改革的“混”與“改”

混合所有制改革存有“混”與“改”兩層要義。“混”著重國有資本層面，強(qiáng)調(diào)“與誰混”、“怎么混”的問題，涉及到混改路徑的選擇、戰(zhàn)略投資者的選取、企業(yè)股權(quán)份額的設(shè)計等問題；“改”側(cè)重國有企業(yè)層面，關(guān)注混改的效益，涉及法人治理結(jié)構(gòu)、后續(xù)經(jīng)營戰(zhàn)略、長效激勵機(jī)制等問題。前者是后者的基礎(chǔ)，后者是前者的目的和歸宿。進(jìn)一步深化推進(jìn)混合所有制改革，除了關(guān)注“如何混”的問題，還要更加注重以“混”促“改”，促進(jìn)混合所有制企業(yè)健全法人治理結(jié)構(gòu)、完善市場化經(jīng)營機(jī)制、健全激勵約束機(jī)制、加強(qiáng)黨的建設(shè)等，真正激發(fā)混合所有制企業(yè)的活力動力。

如果說“混”尚且可以通過政策壓力和引導(dǎo)強(qiáng)行推進(jìn)的話，“改”就絕不是能夠一蹴而就的了，國企和民企，本身就存在價值追求、管理邏輯和監(jiān)管要求的巨大差異，如何求同存異、相互磨合，是一個需要長期探索的過程。

二、國企混合所有制企業(yè)放權(quán)管理的困境

可以說，混改本身就是一個放權(quán)的過程。

在混合所有制改革過程中，下放管理權(quán)、減少審批程序、引入民營企業(yè)先進(jìn)的管理理念、提升決策效率和管理效率，是混改的重要意義之一。

但是放權(quán)存在諸多的困境。

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)與放權(quán)

2017年3月15日，中共中央組織部、國務(wù)院國資委黨委發(fā)布《關(guān)于扎實(shí)推動國有企業(yè)黨建工作要求寫入公司章程的通知》，要求把黨建工作要求寫入國有企業(yè)公司章程。公司章程是公司的根本法，把黨建工作要求寫入國企章程，是推動黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用組織化、制度化、具體化的重要舉措。而公司黨委與公司治理結(jié)構(gòu)如何銜接、黨委書記與董事長之間的職能職責(zé)如何安排，是關(guān)系到公司黨建效果和決策效率的重大關(guān)鍵問題。如果黨委管得過寬、過細(xì)，限制董事會和經(jīng)理層的權(quán)限，可能導(dǎo)致決策效率的低下如果虛化黨委職能，就違反了混改“加強(qiáng)黨的建設(shè)”這一根本原則。

從實(shí)踐中看，黨委是集體決策、集體負(fù)責(zé)，采取少數(shù)服從多數(shù)地決策方式，對領(lǐng)導(dǎo)個人來說，承擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險較小，因此，許多企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)愿意兼任黨委書記，而黨務(wù)工作則專設(shè)一個黨委副書記來具體處理。但如此一來，董事長和黨委書記的職能邊界就十分模糊，黨務(wù)工作和決策權(quán)的分離也使黨委有被形式化的風(fēng)險。這些問題在實(shí)踐中困擾著許多的企業(yè)，而混合所有制企業(yè)這一問題則尤其顯著。

(二)并表與放權(quán)

基于國有企業(yè)追求規(guī)模化的訴求，往往希望對混合所有制企業(yè)合并報表(以下簡稱“并表”)，按照《企業(yè)會計準(zhǔn)則第33號——合并財務(wù)報表》的規(guī)定，合并報表的前提條件是以“控制”為基礎(chǔ)予以確定，這就與放權(quán)的目標(biāo)產(chǎn)生了本質(zhì)上的沖突。

一方面，國資要么控股，要么通過一致行動人、董事會席位等方式對混合所有制企業(yè)實(shí)際控制，才能并表，另一方面，混合所有制企業(yè)又希望減少束縛、輕裝上陣、高效決策，甚至有的混合所有制企業(yè)本身就是看中民企經(jīng)理層團(tuán)隊的能力，希望由他們來掌舵混合所有制企業(yè)的方向。

(三)國資監(jiān)管與放權(quán)

國有資產(chǎn)保值增值是國企頭上的一道“緊箍咒”，對國企的考核至關(guān)重要，而民企的投資行為在風(fēng)險偏好上往往更加激進(jìn)，對于高風(fēng)險高收益的投資經(jīng)營行為，國企和民企的選擇往往大相徑庭。

混合所有制企業(yè)中，國企對國有資產(chǎn)流失風(fēng)險的擔(dān)憂，可能嚴(yán)重影響混合所有制企業(yè)的市場化經(jīng)營決策，對一個投資經(jīng)營行為能否保證國有資產(chǎn)保值增值，需要反復(fù)研判，造成冗長的審批流程，而市場機(jī)遇卻常常稍縱即逝[1]。

三、國企混合所有制企業(yè)放權(quán)管理的對策建議

(一)明確黨委定位

《黨章》規(guī)定：黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。《中央組織部、國務(wù)院國資委黨委關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央企業(yè)黨建工作的意見》(中辦發(fā)【2004】31號)明確規(guī)定：把黨管干部原則和董事會依法選擇經(jīng)營管理者以及經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)結(jié)合起來，把組織考察推薦與市場化選聘經(jīng)營管理者結(jié)合起來按照管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的要求，建立和完善企業(yè)負(fù)責(zé)人任免管理制度和辦法。

在現(xiàn)代企業(yè)制度下，企業(yè)黨委如何定位，如何發(fā)揮作用，如何與公司治理結(jié)構(gòu)有效銜接呢?我們認(rèn)為至少表現(xiàn)在三個方面：

一是將董事會組織規(guī)則與“雙向進(jìn)入交叉任職”銜接。通過“雙向進(jìn)入、交叉任職”，企業(yè)黨組織成員和董事會成員可以流動交換。也就是說，黨委的主要領(lǐng)導(dǎo)成員，可以任職董事，以董事身份進(jìn)人董事會，而董事會中的非外部董事同樣可以以黨員身份進(jìn)人企業(yè)黨委，履行黨委成員的職責(zé)。

二是將董事會人事管控流程與“黨管干部”銜接。董事會對重要的人事決策，除了行使《公司法》賦予的任免決定權(quán)之外，還應(yīng)當(dāng)充分尊重和重視“黨管干部”的權(quán)力，事先劃分人事任免的重要層級和分類，對核心、重點(diǎn)的人事任免，需要增加黨委在決策流程中的話語權(quán)。

三是將董事會經(jīng)營決策程序與“黨組織參與重大問題決策”銜接。結(jié)合“三重一大”決策規(guī)則黨組織明確參與決策，通過對董事會待決的重大問題提出意見和建議來參與決策，而不是代替董事會來決策。

企業(yè)黨組織，不應(yīng)當(dāng)游離于董事會治理體系之外，更不能夠“形式化”和“虛無化”，而應(yīng)當(dāng)與董事會治理體系充分銜接、互相滲透，通過其發(fā)揮政治核心作用，成為董事會治理不可或缺的有機(jī)組成。

(二)探索“優(yōu)先股”和委托經(jīng)營的新機(jī)制

針對并表與放權(quán)的沖突，我們在研究現(xiàn)有政策導(dǎo)向和案例的基礎(chǔ)上，提出了“優(yōu)先股+委托經(jīng)營+風(fēng)險防控”，這一構(gòu)想主要解決國企三個方面的訴求：一是保留合并財務(wù)報表的權(quán)利；二是不進(jìn)行實(shí)際經(jīng)營管理，僅行使出資人權(quán)利；三是有效防控風(fēng)險，避免國有資本流失和責(zé)任追究。

第一，在混改過程中，可通過《公司章程》的約定，將國企持有的股權(quán)劃分為優(yōu)先股和普通股，優(yōu)先股享受特定條件下的優(yōu)先分配權(quán)，不參與決策，普通股保證國企至少處于相對控股地位；同時在股東會、董事會等機(jī)構(gòu)的設(shè)計上確保適當(dāng)?shù)南粊矸稚⑵渌顿Y方的表決權(quán)，并保證國企的表決權(quán)份額高于其他投資方以滿足合并報表的需求[2]。

第二，為保證混合所有制企業(yè)的市場化經(jīng)營，讓渡經(jīng)營管理權(quán)，可以從不同層面考慮委托經(jīng)營的問題。如果混合所有制企業(yè)股東會，借用優(yōu)先股的政策導(dǎo)向，作出股東會僅行使資本管理、將經(jīng)營管理托管給獨(dú)立進(jìn)行市場化運(yùn)作的第三方的決議，則可以由混合所有制企業(yè)作為委托方與受托方簽訂托管協(xié)議，將混合所有制企業(yè)的日常經(jīng)營管理權(quán)進(jìn)行托管。

當(dāng)然，這一方案需要嚴(yán)格履行報審報批手續(xù)，取得有關(guān)部門的批準(zhǔn)。

(三)有效防控國資流失風(fēng)險

在上述模式的基礎(chǔ)上，為了在放權(quán)的同時有效防控風(fēng)險，需要建立一系列防控機(jī)制。

1.建立管理紅線機(jī)制

一是，在委托授權(quán)之前，劃定相應(yīng)的紅線范圍，明確約定受托方不得觸碰的權(quán)限范圍，同時設(shè)計監(jiān)管機(jī)制、介入機(jī)制、解除托管并且直接接管的機(jī)制等，牢牢把控違規(guī)追責(zé)風(fēng)險的關(guān)鍵點(diǎn)。

二是，涉及到“三重一大”的事項，一方面通過《公司章程》將其納入到必須經(jīng)股東會三分之二以上同意的范疇中去，另一方面在《委托經(jīng)營協(xié)議》中，也將其作為對受托方的權(quán)限限制和剛性要求。

2.建立經(jīng)營損失的彌補(bǔ)機(jī)制

委托方可要求受托方針對經(jīng)營管理的效果和效益簽訂對賭協(xié)議，在受托方完成既定業(yè)績目標(biāo)的情況下，委托方予以相應(yīng)的獎勵。在受托方未完成約定業(yè)績目標(biāo)時，受托方承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償。為保障上述機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)，可要求受托方提供相應(yīng)的擔(dān)保措施。

當(dāng)前，混合所有制企業(yè)的管理方式還在不斷的探索的過程中，政府也鼓勵各國企積極創(chuàng)新、突破藩籬，只要充分考慮各方面風(fēng)險、精心設(shè)計管理方案并按照法律規(guī)定提交有關(guān)部門審批同意，適當(dāng)?shù)耐黄坪蛣?chuàng)新是必要和可行的。