國土空間規(guī)劃的“法定圖則”制度構(gòu)造初探

楊 勐

海南大學，海南 海口 570100

國土空間規(guī)劃法律制度，是目前國土空間規(guī)劃體系改革的重點工作領(lǐng)域。體系化的法律制度構(gòu)建，諸多制度的基本原則，需要通過“法定圖則”的法律概念，在總體制度設(shè)計上，抽象出最基本的法律規(guī)范內(nèi)容。另一層意義上，法定圖則是對“一張圖”由政策向法律制度層面過度的路徑。在當前的規(guī)劃制度體系內(nèi)，各地區(qū)的規(guī)范對“法定圖則”的構(gòu)建程度和用語表述都有所差異。除深圳市直接采用法定圖則進行制度構(gòu)建外，其它地方規(guī)范更多是采用規(guī)范性條款進行設(shè)置，這種規(guī)定稱之為“準法定圖則”。本文通過對法定圖則的起源、功能構(gòu)造和準法定圖則規(guī)則的觀察，論證法定圖則在制度構(gòu)上的優(yōu)勢。

一、法定圖則的起源與功能構(gòu)造

(一)法定圖則的起源

法定圖則(Statutory plan)，最早的概念來源于區(qū)劃理論。區(qū)域的劃分理論，在全球、國家或地區(qū)范圍內(nèi)，根據(jù)其地域差異性劃分成不同區(qū)域，有自然區(qū)劃、經(jīng)濟區(qū)劃、部門地理區(qū)劃、綜合區(qū)劃等。在以歐美綠黨為首進行的綠色運動中，出現(xiàn)了一種人文社會要素與自然要素進行區(qū)劃的管理方法，一般看作法定圖則較早的理論雛形。在法定圖則的制度理念進入中國的過程中，依照中國語境的理解和邏輯習慣進行構(gòu)造，形成了在香港和深圳現(xiàn)在正在使用的法定圖則制度概念。

(二)深圳市的“法定圖則”制度構(gòu)造

法定圖則最早作為制定性規(guī)范的出現(xiàn)，是《深圳市城市規(guī)劃條例》。在該條例中，深圳市以法定圖則為核心，構(gòu)建了深圳的城市規(guī)劃體系。構(gòu)建的措施，是在《深圳市城市規(guī)劃條例》里面，將“法定圖則”作為條例第四章的標題進行設(shè)置。當下我們研究法定圖則，對其進行法律制度上的結(jié)構(gòu)化構(gòu)造的意義已經(jīng)不僅局限于對城市形態(tài)要素層面的規(guī)劃。當前國土空間規(guī)劃制度建設(shè)的背景下，規(guī)劃機制體系性構(gòu)造和保持民主性、科學性規(guī)劃決策的矛盾問題的協(xié)調(diào)被提升到規(guī)劃法律制度構(gòu)建的最高問題層次。

(三)法定圖則的制度功能構(gòu)造

法定圖則原是規(guī)劃學上的一個技術(shù)性詞語，但出現(xiàn)與使用時間并不長。最初誕生之目的是為整合各個規(guī)劃制度之間，因技術(shù)復雜、時序混亂、規(guī)劃行動不協(xié)調(diào)產(chǎn)生規(guī)劃沖突的問題。改革開放后，我國規(guī)劃制度是逐步建立各個單獨規(guī)劃制度體系，產(chǎn)生的問題就是規(guī)劃體系林立，各個體系之間缺乏協(xié)調(diào)。在當前諸多地方性的規(guī)劃改革試點中，許多地方規(guī)范開始將法定圖則規(guī)范化，作為地方試點的規(guī)范加以運用。諸多的法定圖則的地方性規(guī)范表述中，深圳市直接在規(guī)范語言上采用法定圖則作為構(gòu)建規(guī)劃制度的核心，制定了民主、科學決策參與機制、信息采集和意見征詢機制、規(guī)劃的溝通機制。

深圳市以法定圖則為核心，建立了平衡規(guī)劃決策的科學性與民主性的城市規(guī)劃參與機制。根據(jù)條例，深圳市城市規(guī)劃委員會及依照法律定圖則的要求，專門在深圳市城市規(guī)劃委員會下設(shè)置的法定圖則委員會，作為法定圖則規(guī)定審批機構(gòu)。其組成人員有專門主管和管理深圳市城市規(guī)劃的政府人員、專業(yè)性問題調(diào)查研究的專家學者、利益相關(guān)的社會人士等各方的參與人代表，以確保法定圖則的規(guī)范制定、審批是在公眾參與專業(yè)化論證下共同作出的，共同保障法定圖則下規(guī)劃活動決策制度的民主性與科學性。

深圳市以法定圖則為核心，構(gòu)造了規(guī)劃的信息采集制度，與規(guī)劃信息公開制度與規(guī)劃民主性的溝通機制。深圳市在確立法定圖則后早期的編制調(diào)查活動中，多是采取主動調(diào)研的方式。目前，除主動調(diào)研的方式外，深圳市的各個街道和社區(qū)組織也稱為深圳城市規(guī)劃的信息采點，盡可能將各方的意見信息放進法定圖則規(guī)定的決策框架中。并規(guī)定了統(tǒng)一的法定圖則草案完成后，要向社會公眾進行公示。公示期間任何社會公眾或者單位組織都可以以法定圖則規(guī)定形式，向市規(guī)劃委員會提出意見或建議。

二、地方法規(guī)中的準法定圖則規(guī)范

準法定圖則規(guī)范制度，主要的行為模式是具有無差別的信息采集規(guī)范、信息共享性的交流對接規(guī)范，并以信息采集機制和信息共享交流機制為基礎(chǔ)，構(gòu)建規(guī)劃程序的決策參與機制，但是在規(guī)范用語上并沒有直接使用“法定圖則”這一用語進行表述的規(guī)范制度。準法定圖則制度規(guī)范的特征是兩項機制的結(jié)合，跨部門的信息交流共享，及各方規(guī)劃程序主體的參與機制。在地方性的法規(guī)中，對于這種準法定圖則的用語表述也有所差別，以確立了類似的準法定圖則規(guī)范的北京市和上海市的城鄉(xiāng)、城市規(guī)劃條例為例。

北京市在《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第10條，將信息采集、信息交流共享對接機制使用一個條款的規(guī)范表述，在采集、交流內(nèi)容上用明確的語言進行列舉式的表述。在條例第10條，規(guī)定規(guī)劃主管部門之間，及和中央及國家機關(guān)之間的信息共享機制。規(guī)劃程序的決策參與機制方面，條例分別在第12條的第二、三款規(guī)定了社會公眾對規(guī)劃制定、實施、修改和監(jiān)督的提議權(quán)，和可以向有關(guān)主管機關(guān)查詢相關(guān)信息的請求權(quán)。條例第13條，設(shè)置了多元主體參與機制的原則性表述，和主管部門對公眾參與提議采納的信息反饋義務(wù)機制。

上海市的準法定圖則規(guī)范，主要規(guī)定在《上海市城市規(guī)劃條例》。該規(guī)劃條例第11條規(guī)定息共享和交流機制，在有關(guān)部門之間建立規(guī)劃管理信息系統(tǒng)以實現(xiàn)部門間的信息共享。對相比于上海，北京市的準法定圖則規(guī)范更加全面。若從一般視角來看，很難將上海市的規(guī)范與法定圖則的制度進行關(guān)聯(lián)，而只是將其視為一般的信息交流規(guī)范。但《上海城市規(guī)劃條例》①比《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》②早了24年，甚至在深圳市的城市規(guī)劃條例也尚未頒布。從此意義上看，《上海市城市規(guī)劃條例》準法定圖則規(guī)范的設(shè)置在當時具有相當?shù)那罢靶浴?/p>

三、“多規(guī)合一”與“一張圖”的法定圖則構(gòu)造

國土空間規(guī)劃活動中的不確定性和整體規(guī)劃體系內(nèi)的談判成本，是規(guī)劃制度的體系性與民主性矛盾問題產(chǎn)生根源，也是利用法定圖則降低信息溝通成本的重要目標。對于規(guī)劃中的不確定性因素，如果我們知道其存在，可以事先通過制定和完善的民主性程序規(guī)范，來降低規(guī)劃活動中的不確定性因素。當下的法律法規(guī)的規(guī)范體系，由于網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展及國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的開展，需要法定圖則發(fā)揮總體性制度設(shè)計的規(guī)范引領(lǐng)作用。這就需要法律研究的工作者們從制度語言學和邏輯學兩方面的角度出發(fā)，在法律制度的規(guī)范構(gòu)造上，尋找出可以與政策方向相對最有效的制度規(guī)范的表述體系。

法定圖則規(guī)范化的實質(zhì)，是“一張圖”和“多規(guī)合一”政策的法律化構(gòu)造。在法律制度上，究竟如何將“一張圖”的預言性表述在法律規(guī)范中落實則成為法律規(guī)范制度構(gòu)建的重要任務(wù)。將規(guī)劃體系進行整合，不是簡單地將原有的主體功能區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃、土地總體規(guī)劃、其它專項規(guī)劃的成果拼湊在一起，也不是一次簡單地將各個規(guī)劃重新進行編制。規(guī)劃體系進行整合，以構(gòu)建國土空間規(guī)劃制度為終極目標，以法定圖則體系性整合的核心，梳理各個類型和單項規(guī)劃已有的規(guī)劃方案和成果，重點觀察法定圖則是否實現(xiàn)的下位規(guī)劃對上位規(guī)劃的落實與執(zhí)行、規(guī)劃邊界標準的上下銜接、同一層次和類別規(guī)劃內(nèi)各個要素之間的銜接。在形成整體的規(guī)劃成果方案后，對于內(nèi)部依然具有重大爭議點問題，需要進行整合化的溝通進行處理。

觀察了諸多地方性的規(guī)范及現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃法、城市規(guī)劃法和土地管理法等法律文件后，發(fā)現(xiàn)沒有任何一個專業(yè)性詞語，像“法定圖則”一樣，既具有規(guī)劃技術(shù)性用語的優(yōu)勢，也可清晰地表述和架構(gòu)產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃、國土空間規(guī)劃的各個規(guī)劃程序的規(guī)范制度。同時，法定圖則這一用語在立法上的使用，目前局限于地方性法規(guī)。即使是極少數(shù)設(shè)置了類似于法定圖則規(guī)則的地方城鄉(xiāng)規(guī)劃的法規(guī)，也并沒有將法定圖則作為規(guī)范用語加以使用而是確立了類似于法定圖則機制的準法庭圖則規(guī)范。

四、結(jié)語

法定圖則規(guī)劃的制定與實施的一體化功能構(gòu)造。在以往規(guī)劃制度的設(shè)置中，規(guī)劃的制定與實施是兩個分離的不同程序。解釋法定圖則的具體法律構(gòu)造，要從規(guī)劃不確定性的理論出發(fā)，對必要性進行分析。現(xiàn)代的經(jīng)濟學理論中，不確定性的理論已經(jīng)居于研究的核心位置。經(jīng)濟學上這種規(guī)劃的不確定性的來源的根本原因，在理論上被歸納為信息的不完備性。針對信息的不完備性問題，可以通過建立信息采集與共享機制來降低信息的不確定性。同時，在規(guī)劃方案實施過程中產(chǎn)生，對降低規(guī)劃決策不確定性具有重要價值的信息，需要通過法定圖則的制度構(gòu)建，及時記錄進信息系統(tǒng)，以便及時對已經(jīng)制定的規(guī)劃方案進行優(yōu)化。

[ 注 釋 ]

①《上海城市規(guī)劃條例》，1995年頒布實施.

②《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》2019年3月頒布，1995年4月實施.