論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的銜接

張佩鈺

常州大學(xué)史良法學(xué)院，江蘇 常州 213164

長(zhǎng)期以來，環(huán)境法律制度和其它有關(guān)制度始終存在著一種彼此影響，相互配合的關(guān)系。環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在緊密關(guān)聯(lián)，其共同追求對(duì)生態(tài)環(huán)境利益的保障和維護(hù)。此種情況下，應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注并深入探究?jī)煞N訴訟的銜接問題。

一、訴訟概述

(一)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟

《改革方案》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進(jìn)行了明確定義，并對(duì)其范圍進(jìn)行了合理界定。該訴訟從維護(hù)國家自然資源所有權(quán)和生態(tài)環(huán)境權(quán)益出發(fā)，以生態(tài)環(huán)境本身為保護(hù)對(duì)象，因此對(duì)該訴訟性質(zhì)的界定帶來了難度[1]。目前學(xué)界對(duì)該訴訟的性質(zhì)觀點(diǎn)不一。汪勁認(rèn)為享有自然資源、生態(tài)環(huán)境等權(quán)益的國家、集體及其經(jīng)營(yíng)者可提起求償訴訟，該訴訟因此屬于民事私益訴訟[2]。呂忠梅指出政府履行法定職責(zé)，基于自然資源國家所有權(quán)提起的訴訟，是“國益訴訟”，并與“私益訴訟”“公益訴訟”并行[3]。王曦提出該訴訟與環(huán)境民事公益訴訟皆以保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益為目的，屬于同種性質(zhì)的訴訟[4]?，F(xiàn)實(shí)情況是，此訴訟對(duì)私益和公益進(jìn)行了兼顧。從性質(zhì)方面來看，此訴訟具有明顯的特殊性，既不是公益訴訟也不屬于私益訴訟，目的在于表現(xiàn)國家對(duì)公民承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)義務(wù)，更傾向于“國益訴訟”。

(二)環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟是公眾參與環(huán)境事務(wù)管理的途徑之一，是對(duì)政府維護(hù)國家、社會(huì)環(huán)境公共利益職責(zé)的一種有效監(jiān)督與補(bǔ)充，有以社會(huì)組織為發(fā)起主體的環(huán)境民事公益訴訟和以檢察機(jī)關(guān)為發(fā)起主體的環(huán)境公益訴訟之分。主要以《環(huán)境保護(hù)法》58條、《行政訴訟法》25條和《民事訴訟法》55條的規(guī)定為主。其中學(xué)界關(guān)于環(huán)境民事訴訟的理論基礎(chǔ)存在環(huán)境法學(xué)界與民事訴訟法學(xué)界的分歧[5]。兩者分別從實(shí)體法和程序法的角度分析，各以“環(huán)境權(quán)說”和“法定訴訟擔(dān)當(dāng)說”為代表觀點(diǎn)[6]。而檢察機(jī)關(guān)以提起環(huán)境公益訴訟的方式，能有效發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)國家與社會(huì)公共利益的職能作用。

二、訴訟銜接的關(guān)鍵點(diǎn)探討

(一)起訴順位的設(shè)置問題

針對(duì)同一個(gè)生態(tài)環(huán)境損害行為，兩種訴訟在訴訟請(qǐng)求上有著較高的重合性，私人也可基于權(quán)利救濟(jì)提起私益訴訟。例如訴訟中，原告一般會(huì)提出訴求，主要為要求損害責(zé)任人承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、消除生態(tài)環(huán)境損害危險(xiǎn)等責(zé)任，或直接支付賠償費(fèi)用。在實(shí)踐中，獲取的賠償費(fèi)用基本用途也是用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)、消除生態(tài)環(huán)境損害危險(xiǎn)、替代修復(fù)等。因此應(yīng)當(dāng)對(duì)兩者起訴的順位問題進(jìn)行協(xié)調(diào)和處理，高效利用現(xiàn)有的司法資源解決生態(tài)環(huán)境問題，并以不能使損害責(zé)任人同時(shí)或重復(fù)承擔(dān)兩種訴訟的訴訟請(qǐng)求導(dǎo)致訴訟雙方顯失公平為原則。

(二)政府法律職能順位問題

地方政府以生態(tài)環(huán)境遭到破壞為由，以國家身份圍繞生態(tài)環(huán)境破壞問題展開賠償訴訟，這是政府履行法定的環(huán)境保護(hù)職責(zé)或義務(wù)的要求。行政權(quán)力以擁有完整的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、專業(yè)的執(zhí)法人員、充足的經(jīng)費(fèi)保障等，在環(huán)境修復(fù)與污染治理過程中具有先天優(yōu)勢(shì)。但行政機(jī)關(guān)作為管理者與地方政府作為國家所有權(quán)的代表提起訴訟，身份產(chǎn)生矛盾和沖突。政府的環(huán)境監(jiān)管權(quán)與索賠權(quán)產(chǎn)生了錯(cuò)位與混淆，司法程序也會(huì)讓原本簡(jiǎn)單的行政處罰案件變得復(fù)雜而低效率[7]。因此政府的所有人、管理者的身份需要加以區(qū)分，政府的法律職能需要理清順位問題予以明確《改革方案》的要求。

(三)檢察機(jī)關(guān)職能發(fā)揮問題

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度，先后經(jīng)歷了試點(diǎn)和法律修改作出規(guī)定。根據(jù)目前的實(shí)踐現(xiàn)狀進(jìn)行概括，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)為，環(huán)境民事公益訴訟線索的搜集，環(huán)境民事訴訟的發(fā)起，對(duì)環(huán)境行政部門的執(zhí)法狀況進(jìn)行監(jiān)督、環(huán)境行政公益訴訟的發(fā)起、生態(tài)損害鑒定、支持社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境訴訟判決執(zhí)行監(jiān)督等方面的法律職能，如果能夠?qū)崿F(xiàn)與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的有效銜接，將會(huì)充分發(fā)揮好檢察機(jī)關(guān)維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的權(quán)威作用。

三、訴訟的銜接路徑

(一)建立五層生態(tài)環(huán)境損害治理訴訟體系

有學(xué)者提出主張，可以不對(duì)起訴順位進(jìn)行設(shè)置，法律許可的主體有權(quán)自由的提起起訴，此訴訟制度在率先立案的起訴中完全適用同[5]。但是，根據(jù)兩者銜接中涉及的相關(guān)訴訟，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)的是具體的五層生態(tài)環(huán)境損害訴訟體系：第一層是行政訴訟，第二層是檢察機(jī)關(guān)為主體發(fā)起的環(huán)境行政公益訴訟，第三層為以生態(tài)環(huán)境損害為由發(fā)起的賠償訴訟，第四層為以社會(huì)組織為主體發(fā)起的環(huán)境民事公益訴訟，第五層是檢察機(jī)關(guān)為主體發(fā)起的環(huán)境民事公益訴訟。如上文所述，政府具有的監(jiān)管者的身份應(yīng)當(dāng)優(yōu)于索賠者，而檢察機(jī)關(guān)所具有的執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)力可以有效監(jiān)督政府及執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法狀況，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟后，可對(duì)提起環(huán)境民事公益訴訟產(chǎn)生阻卻，而政府相比社會(huì)組織具有執(zhí)法機(jī)關(guān)特有的權(quán)力和效率。

(二)理順政府法律職能

就現(xiàn)實(shí)工作而言，應(yīng)該在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度內(nèi)，對(duì)具備賠償權(quán)利人身份的省、市級(jí)人民政府的職能順位進(jìn)行明確。政府的環(huán)境行政執(zhí)法職能應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先性和第一性，只有在政府環(huán)境執(zhí)法部門作為管理者，已經(jīng)最大程度地履行環(huán)境行政管理職責(zé)依然不能對(duì)生態(tài)環(huán)境損害問題進(jìn)行妥善處理的情況下，地方政府方可就生態(tài)環(huán)境損害問題發(fā)起賠償訴訟，履行索賠權(quán)，且這一過程應(yīng)受到檢察機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)與地方環(huán)境保護(hù)組織的監(jiān)督。此外，當(dāng)省、市級(jí)政府圍繞生態(tài)環(huán)境損害問題發(fā)起賠償訴訟時(shí)，可以對(duì)民事環(huán)境公益訴訟有關(guān)制度進(jìn)行參考和借鑒，如規(guī)定應(yīng)將與賠償義務(wù)人達(dá)成的和解協(xié)議公告、不得以達(dá)成和解協(xié)議為由申請(qǐng)撤訴等內(nèi)容。

(三)構(gòu)建有效發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)職能的銜接機(jī)制

建議通過建立和完善聯(lián)席會(huì)議制度作為兩者高效銜接機(jī)制的基礎(chǔ)。具體實(shí)施措施為定期召開一系列主題為解決兩種訴訟在執(zhí)行時(shí)面臨的共同問題的聯(lián)席會(huì)議，協(xié)商具體的工作方案內(nèi)容，制定共同的實(shí)施細(xì)則。具體來說，建議構(gòu)建“環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境刑法的兩法銜接”平臺(tái)和案件線索移送機(jī)制。有利于檢察機(jī)關(guān)借助“兩法銜接”平臺(tái)，在偵查監(jiān)督、公訴等環(huán)節(jié)履行職責(zé)的過程中發(fā)現(xiàn)公益訴訟的線索。結(jié)合擴(kuò)大的案件線索搜集的渠道，與生態(tài)環(huán)境主管部門等相關(guān)具體賠償權(quán)利人建立起環(huán)境案件的線索移送機(jī)制，以有效獲取常態(tài)化的環(huán)境行政執(zhí)法信息。并通過獲取到的環(huán)境公益訴訟線索，支持社會(huì)組織提起公益訴訟，此外，依法監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為，為環(huán)境行政公益訴訟掃除障礙。

就此可知，生態(tài)環(huán)境損害賠償和環(huán)境公益訴訟兩種制度互為補(bǔ)充，生態(tài)環(huán)境損害賠償和環(huán)境公益兩種訴訟的合理配合，對(duì)環(huán)境保護(hù)目的的達(dá)成，提供了堅(jiān)實(shí)的保障。