社會資本與政府公信力：一個(gè)理論分析框架

簡世德 張潔萍

南華大學(xué)，湖南 衡陽 421001

一、引言

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中也曾指出，堅(jiān)持勤勉履職，提高執(zhí)行力和公信力。2018年“長生疫苗”事件再次把政府公信力這個(gè)問題推上了風(fēng)口浪尖。20世紀(jì)70年代以來，經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等多個(gè)學(xué)科都關(guān)注的社會資本理論被西方國家的決策圈看成是解決社會矛盾的新思路。一個(gè)地區(qū)具有共同的歷史淵源和獨(dú)特的文化環(huán)境，人們?nèi)菀紫嗷ナ熘⒔M成緊密的公民參與網(wǎng)絡(luò)，帕特南認(rèn)為這種公民精神及公民參與所體現(xiàn)的就是社會資本。社會資本對提升政府公信力能夠起到什么樣的作用？本文將從理論上分析社會資本與政府公信力的關(guān)系。

二、基本概念界定

(一)社會資本

目前學(xué)術(shù)界尚未對社會資本的概念達(dá)成共識。總體上來說，主要是從以下三個(gè)角度來定義社會資本。第一，關(guān)系說。布迪厄?qū)⑵浣缍椤百Y源的集合，這些資源與相互默認(rèn)和認(rèn)可的關(guān)系組成的持久網(wǎng)絡(luò)有關(guān)”。伯特認(rèn)為社會資本是指朋友、同事和更普遍的聯(lián)系，他認(rèn)為社會資本就是一種社會關(guān)系。第二，結(jié)構(gòu)說。科爾曼認(rèn)為社會資本是由社會結(jié)構(gòu)的某些方面組成。第三，規(guī)范說。紐頓認(rèn)為社會資本是由一系列態(tài)度和價(jià)值觀構(gòu)成，體現(xiàn)在那些將朋友、家庭聯(lián)系起來的人格網(wǎng)絡(luò)。楊書文認(rèn)為，社會資本的規(guī)則包含正式制度和非正式制度。Nahapiet和Ghoshal也將社會資本劃分為三個(gè)維度，結(jié)構(gòu)資本、關(guān)系資本和認(rèn)知資本。普特南認(rèn)為社會資本是基于信任關(guān)系基礎(chǔ)上的社會群體及成員在特定的社會規(guī)范指引下相互交往、合作形成的一種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。他的定義中指出了信任是基礎(chǔ)，這是關(guān)系說的體現(xiàn)；也表明了社會資本是一種網(wǎng)絡(luò)，這是結(jié)構(gòu)說的展現(xiàn)；還談到了規(guī)范的指引，這是認(rèn)知說的表現(xiàn)。因此本文傾向于采用普特南的觀點(diǎn)來定義社會資本，并將其分為三個(gè)維度：結(jié)構(gòu)資本、關(guān)系資本和認(rèn)知資本。

(二)政府公信力

公信力，《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋是：使公眾信任的力量。政府公信力是由政府和公眾兩個(gè)方面組成，政府是政府公信力的主體，公眾是政府公信力的客體，是政府得到公眾信任的一種能力。政府公信力是政府在從事公共行政活動中，依據(jù)自身道德情況表現(xiàn)出來，與社會大眾建立自愿、穩(wěn)定并能在特殊情況時(shí)外化為信任關(guān)系的能力。

三、理論分析框架

(一)結(jié)構(gòu)資本與政府公信力的關(guān)系

結(jié)構(gòu)資本有助于政府與公眾進(jìn)行有效的信息溝通，可以了解民意，從而及時(shí)做出正確的決策，形成一個(gè)上下互動的良好管理過程。公民參與，能夠促進(jìn)政府信息公開與透明，從而政府行為有據(jù)可循，政策順應(yīng)民意。公眾也可以通過參與公共事務(wù)與政府保持一致，加深對政府的信任度。帕特南認(rèn)為，若公眾參與公共事務(wù)的程度較高，市場機(jī)制的運(yùn)行就會比較順暢，會更有效率，政府也會較為廉潔，并保持高效運(yùn)轉(zhuǎn)。政府也就具有良好的公信力。普特南在其代表作《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》中也提到，社會資本體現(xiàn)在公民參與的社會網(wǎng)絡(luò)之中，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與有效率的政府出現(xiàn)的前提條件。林南也認(rèn)為，人的社會交往范圍或者在社會中可獲取的資源和他的工作狀態(tài)有非常強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。也就是說，在網(wǎng)絡(luò)密集的社會中，社會聯(lián)系與溝通更能產(chǎn)生公共輿論、并有利于維護(hù)聲譽(yù)。徐淑芳也認(rèn)同，密集的社會互動網(wǎng)絡(luò)能夠充分發(fā)揮誠信機(jī)制的作用，并有利于限制、減少“搭便車”的不良現(xiàn)象。結(jié)構(gòu)資本的介入，各利益相關(guān)者更好的參與社會活動，可以更好地解決利益沖突，這樣政府公信力才會進(jìn)一步提高。

(二)關(guān)系資本與政府公信力的關(guān)系

關(guān)系資本主要是指信任，合作等態(tài)度，關(guān)鍵是人民群眾要相互合作，相互信任。么英瑩認(rèn)為，信任是社會資本理論最初關(guān)注的問題。信任是一種重要的社會資源，可以從社會普遍信任衍生出。本質(zhì)上，信任屬于非正式制度，但卻是一種“軟約束”。在當(dāng)今社會，信任以多種形式表現(xiàn)出來，可以表現(xiàn)為人們動員并獲取資源的一種必須的無形資本。在一定條件下，穩(wěn)定的信任關(guān)系可以內(nèi)化在組織、制度和文化當(dāng)中，能夠通過影響個(gè)人的具體行為，最終形成一種普遍的價(jià)值觀和誠信文化，能夠提高公民對政府的信任。社會資本中含有的信任，是有助于增強(qiáng)公眾的政治認(rèn)同感。

公民政治認(rèn)同感，受公民之間的影響，也是影響政府公信力的重要因素。政府公信力是社會組織和社會大眾對政府行為的一種心理期望，代表著大眾利益，也是大眾對政府信任的基礎(chǔ)。如果政府的從業(yè)人員素質(zhì)高、服務(wù)態(tài)度優(yōu)良、清正廉潔、辦事效率高，權(quán)責(zé)清晰，能夠積極參與公眾關(guān)心的公共事務(wù)，那么政府與公眾之間的關(guān)系便會如同魚水之情，你中有我，我中有你。公眾便會因此提高對公務(wù)員的信任，也會進(jìn)而提高對政府機(jī)關(guān)的信任，從而提升了政府公信力。吳關(guān)蕓認(rèn)為，社會資本所包涵的信任以及互惠規(guī)范可以解決公眾之間的信任和承諾問題，公民能夠在參與政治的過程中培養(yǎng)政治認(rèn)同感。在密集的社會互動網(wǎng)絡(luò)中，機(jī)會主義、胡作非為、尋租的現(xiàn)象就會大為減少。密集的社會溝通與聯(lián)系可以促使公共輿論等有利于培養(yǎng)聲譽(yù)的方式。這些構(gòu)建了在復(fù)雜社會中建立信任的有效基礎(chǔ)。博弈論中的著名案例——囚徒困境——就說明了這樣的一個(gè)道理。

(三)認(rèn)知資本與政府公信力的關(guān)系

認(rèn)知資本是指人與人之間形成了共同的價(jià)值觀和規(guī)范。人們之間理念一致、方向一致，有著共同的想法。規(guī)范則是社會資本的一個(gè)重要組成部分。它是在陪伴著人類的社會交往，而不斷產(chǎn)生和演變的。社會規(guī)范又可以分為正式規(guī)范和非正式規(guī)范兩個(gè)類別。正式規(guī)范包括一個(gè)國家的法律、法規(guī)和政策等。它對政府公信力的大小存在重要影響。它能夠?qū)φl(fā)出的行政行為進(jìn)行監(jiān)察和控制，保障政府行為的合法性。正式規(guī)范也能影響政府在大眾面前的形象。對于建設(shè)滿意型政府，獲得大眾認(rèn)同具有重要作用。

相反地，如果沒有正式規(guī)范的約束，政府的運(yùn)行會處于無序狀態(tài)，這不利于政府公信力的提升。馬得勇、王正緒在研究中發(fā)現(xiàn)，政府行為對社會資本的影響，是依靠一定的社會制度環(huán)境。他提到的社會資本，其實(shí)就是指一種社會規(guī)范。類似地，楊書文也認(rèn)為，政策執(zhí)行主體發(fā)揮作用的根源不是正式規(guī)范，而是在于非正式規(guī)范，如價(jià)值觀，道德觀等。在非正式規(guī)范的培育下，并通過正式規(guī)范的保障作用，取得了社會公眾的認(rèn)同。公眾認(rèn)同政府，政府公信力也隨之相應(yīng)得到了提升。

四、結(jié)論

從實(shí)際案例出發(fā)，本文通過梳理社會資本與政府公信力的基本概念，從理論上分析了社會資本的三個(gè)維度與政府公信力的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，結(jié)構(gòu)資本、關(guān)系資本與認(rèn)知資本都能有效提升政府公信力。為了提升政府公信力，政府應(yīng)該豐富公民的溝通渠道，建立良好的關(guān)系以及與公民形成一致的社會規(guī)范。本文從理論上豐富了社會資本與政府公信力的文獻(xiàn)，具有一定的實(shí)踐意義，對提升政府公信力具有指導(dǎo)作用。本文也為下一步研究提供了方向，可以通過問卷數(shù)據(jù)來檢驗(yàn)這個(gè)研究模型。