張力與調試：中共對新中國建政程序的認識歷程
——以人民代表大會制度為主線(1945-1954)

周家彬

正如列寧所言，一切革命的根本問題是國家政權問題，新中國的建政問題一直是學界關注的重要問題。作為根本政治制度的人民代表大會制度是中共建政程序中的核心問題。對于人民代表大會制度的研究，學界多從理論史的角度探討毛澤東等中共領袖關于人民代表大會制度的理論思考，以及從組織史、制度史的角度研究人民代表大會制度的組織機構建設、制度功能與制度創新等，相關研究已經取得了豐碩成果。但對于中共有關建政程序問題的探索，特別是人民代表大會制度經由何種程序實現臨時政權到正式政權的過渡問題，學界關注較少。軍事戰爭的勝利可以摧枯拉朽，但政治革命的勝利，特別是政權的建設必須循序漸進。受到國內政治形勢影響，特別是伴隨著敵我力量消長，中共對未來政權的設想以及建政程序的認識曾發生較大轉變。對中共有關建政程序探索的研究，有助于我們進一步了解中共政權思想發展的復雜歷程。本文將以中共對人民代表大會制度建設程序的認識為主線，探尋從1945年解放區人民代表會議的提出，到1954年人民代表大會制度正式建立之間，中共對建政程序認識的歷史發展，以紀念新中國成立70周年。

一、人民代表會議的提出與初步踐行

新民主主義革命理論提出之初，中共在新民主主義政權制度的設計上仍留有國共合作的印記。如毛澤東在《新民主主義論》中論述“政體”問題時，仍舊使用“國民大會”“省民大會”“縣民大會”“區民大會”“鄉民大會”等名稱(1)[日]竹內實：《毛澤東集》第7卷,東京：蒼蒼社，1983年，第165頁。。這些機構名稱源自孫中山的政權建設思想，并非今天的各級人民代表大會。之所以如此，一方面是由于中共為維護抗日民族統一戰線的團結，不得不作出某些妥協與讓步，具體到政權問題上則是放棄蘇維埃體制，接受國民政府體制；另一方面在國共兩黨力量對比上，國民黨仍然占據明顯優勢，中共此時尚無力以一種全新的政權體系取代國民政府的舊體制。

隨著國共摩擦的日益加劇，抗日民主根據地政權雖在名義上與國民政府體制保持一致，但政權的階級基礎與組織形態已經發生變化。中共在“三三制”政權建設中逐步確立了工人、農民、小資產階級與民族資產階級在政權中的主體地位，形成工、農、小資產階級“基本群眾”對民族資產階級的優勢地位，以此確保新民主主義政權的革命性和群眾基礎的廣泛性。

此外，抗日民主根據地政權的組織形態也出現較大調整。中共以民主集中制取代分權制衡作為政權組織的基本原則。

第一，明確政府由參議會選舉，確立了政權的合法性來源。1940年3月初，毛澤東在邊區黨政聯席會上指出，“邊區的方向，就是新民主主義的方向。現在全國要辦新民主主義，有沒有一個樣子呢？我講已經有了。陜甘寧邊區就是模范”(2)胡喬木：《胡喬木回憶毛澤東》，北京：人民出版社，1994年，第127頁。。毛澤東等中共領導人將“三三制”作為實踐新民主主義革命理論的重要內容，這就決定了“三三制”建設必須具備民主的形式和程序。選舉反過來也賦予“三三制”政權某種程度上獨立于國民政府的合法性，這是中共在特殊復雜的政治環境中所需要的政權形式。

第二，將參議會由“民意機關”上升為“權力機關”，闡明人民是權力的最終來源，參議會代表人民行使各項權力。以陜甘寧邊區為例，這一轉變發生于1942年10月召開的西北局高干會。高干會之前，參議會還只是民意機關，之后就轉變為權力機關。所謂民意機關，在當時是指邊區參議會由民眾通過選舉產生，反映民眾意愿，代表民眾監督政府，并沒有在邊區行使國家權力的職權，也沒有政治上的決策權。到1941年召開第二屆參議會時，中共開始推行“三三制”，并開始賦予參議會較大權力。在西北局高干會后，參議會逐步被定位為“權力機關”。

第三，調整參議會常設委員會與政府關系，將由參議會選舉產生的政府視為權力機關，在參議會閉會期間承擔相應的職能，而參議會常設委員會則發揮監督作用而非制約作用，并逐漸減少常設委員會的人員與活動，否定“議”“行”并列，實現政權的一元化。1942年12月，邊區政府通過《陜甘寧邊區簡政實施綱要》時，已經開始強調民主集中制問題，指出“參議會常設委員會對政府只負監督其執行參議會決議的職責”，而且“此種監督，不可了解為一般的制約作用”(3)《中共中央文件選集》第13冊，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第547—549頁。。此時，無論是政權的階級基礎，還是政權的組織原則，抑或是政權的機構設置，抗日民主根據地與國統區都已經有了很大差別。

抗日戰爭后期，國共力量對比逐漸向有利于中共的方向發展，中共逐步提出以新的政權組織取代國民政府體系，即以人民代表會議取代參議會。豫湘桂戰役后，中共于1944年9月在六屆七中全會上提出建立“聯合政府”與組建“解放區聯合委員會”問題。1945年3月15日，中共中央發布《關于國際國內形勢及準備成立中國人民解放聯合會的指示》，正式提出召開全國各解放區人民代表會議的問題(4)《中共中央文件選集》第15冊，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第63頁。。由于受到國際國內形勢變化的影響，全國各解放區人民代表會議沒有召開。但1945-1947年，解放區內部已經開始探索建立人民代表會議。1945年10月14日，陜甘寧邊區參議會常駐委員會與政府發布聯合通知，規定“為了更加發揚民主，加強鄉村自治，改鄉市參議會為鄉(市)人民代表會”(5)韓延龍、常兆儒：《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第1卷，北京：中國社會科學出版社，1981年，第409頁。，這意味著作為新民主主義的政權組織，中共自主探索出的人民代表會議開始逐步取代國民政府創設的參議會，成為邊區的權力機關。與新中國成立初期由推舉等途徑產生的人民代表會議不同，此時的鄉人民代表會議經由選舉產生，因此扮演著正式權力機關的角色，比較接近于今天的鄉人民代表大會。1946年4月，陜甘寧邊區第三屆參議會第一次大會通過的《陜甘寧邊區憲法原則》正式規定“邊區、縣、鄉人民代表會議(參議會)為人民管理政權機關”(6)韓延龍、常兆儒：《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第1卷，第59頁。。此時鄉以上政權仍處于由參議會向人民代表會議過渡的階段，因此政權名稱為“人民代表會議(參議會)”，但從名稱即可看出人民代表會議是此時解放區政權發展的方向。

二、人民代表會議設想遇阻與建政程序的調整

1947-1948年，中共對于建政程序的認識發生了一定變化。正如毛澤東所言：“我們曾經打算在各地農村中，在其土地改革任務大致完成以后再去建立人民代表會議。”(7)《毛澤東選集》第4卷，北京：人民出版社，1991年，第1308頁。1947年，中共最初設想先土改再建政，即先完成土地改革等民主革命任務，再自下而上地建立各級人民代表會議。1948年，毛澤東在晉綏干部會議上將這一設想調整為邊土改邊建政，即一邊推進土地改革等民主革命，一邊建立各級人民代表會議，并以政權建設加速土地改革等民主革命任務的完成。在具體的政權形式上，中共在實踐中逐漸發展出臨時人民代表會議與各界代表會議。

1947年10月，劉少奇在為中央工委(8)1947年3月底，中共中央于陜北清澗縣舉行會議，決定毛澤東、周恩來、任弼時率黨中央的精干機關主持中央工作，繼續留在陜北，指揮全國解放戰爭；劉少奇、朱德、董必武等人組成中央工作委員會(簡稱中央工委)進入河北省平山縣，進行中央委托的工作。起草致晉冀魯豫中央局的電報中曾提出“鄉村農民大會及農民代表會，區、縣、省各級農民代表會(或稱人民代表會)，應為各級政府最高權力機關，由各級代表會委任各級政府委員會”(9)《劉少奇年譜(1898-1969)》下卷，北京：中央文獻出版社，1996年，第101頁。。同年11月，中共中央批轉了《中央工委關于政權形式問題給冀東區黨委的指示》，肯定了中央工委關于建立人民代表會議的主張，提出“目前解放區各級政權形式，應采取從下至上的代表會議制度，其名稱或稱農民代表會，或稱人民代表會均可(一般以稱人民代表會議為妥)”，“各級農民代表會，或人民代表會，為各級政府最高權力機關，一切權力應集中于代表會”，并要求“在土地改革中，應將解放區政權，改組為人民代表會政權”。人民代表的產生方式是選舉，由直接選舉與間接選舉相結合，“各級代表會代表，縣以下由區、村人民直接選舉(亦可說由人民直接委派)，縣以上由區、縣代表會間接選舉”(10)《中共中央文件選集》第16冊，北京：中共中央黨校出版社，1992年，第590—592頁。。

此時人民代表會議在職能上已經接近于正式的權力機關，中央工委的指示規定“各級政府機關，應向代表會報告自己的一切工作，并請求審查和批準。代表會對于政府的行政、立法、司法、監察及武裝等一切事項，均有權決議或否決之，各政府機關須完全遵守并執行代表會決議”(11)同上，第590—592頁。。相比之下，中共后來提出的臨時人民代表會議、各界代表會議與各界人民代表會議均是臨時政權組織，在建政程序中是向正式權力機關過渡的組織形式。

中共此時建立人民代表會議的程序并非是各級同時進行，而是自下而上地逐級建立。1947年11月28日，中央工委發出《關于政權制度及城市工作給東北局的指示》，強調“在一切群眾業已充分發動的鄉村和城市，由下而上建立各級人民代表會，并使之成為各級政府的最高權力機關”，具體的建政程序應是“首先成立縣、區人民代表會，然后召集省與全東北人民代表會”(12)同上，第593頁。。

中共的建政并非僅僅是設置某些機構或選出某些代表，而且直接關系到社會革命問題。馬克思在《法蘭西內戰》中提出，無產階級領導的政權是“有組織的行動手段”，“公社并不取消階級斗爭……公社提供合理的環境，使階級斗爭能夠以最合理、最人道的方式經歷它的幾個不同階段”(13)《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第143頁。。對毛澤東等馬克思主義者而言，政權是實現社會革命的工具。新民主主義政權的創建是為更好地進行新民主主義革命而服務，其任務是反帝反封建，具體到當時主要是支援解放戰爭、實現土地改革，在解放戰爭與土地改革中消滅帝國主義、封建主義與官僚資本主義的勢力。所以從抗日戰爭開始，中共就不斷強調“三三制”政權的階級屬性問題，此時的中共在建政問題上非常強調政權的階級屬性。1947年12月18日，《中央工委關于樹立貧雇農在土改中的領導及召開各級代表會等問題給晉綏分局的指示》曾明確指出，“工委給冀東關于代表會議制度電，是指解放區經常的政權制度，這是要在群眾業已充分發動或土地改革業已完成的地區，才能建立這種代表會系統，而且必須在目前反對地主、沒收分配土地財產、改造舊干部等斗爭中，建立了黨與貧農團正確的領導，才能使這種代表會真正形成，而決不是可以和平建立的”(14)《中共中央文件選集》第16冊，第600頁。。

此時政權的建立以新民主主義革命階級對敵對階級的勝利為前提，并將地主、舊式富農排除在選舉之外。為了保障政權的階級屬性，中共曾要求“為了加強工人、雇農及人民的先進分子，在各級代表會的領導下，規定工廠、機關、軍隊、學校得派較多的代表數目，黨應將最好的干部，經過人民出于自愿的委派到代表會去工作”(15)同上，第590—591頁。。此外，在《中央批轉中央工委關于政權形式問題給冀東區黨委的指示》《關于政權制度及城市工作給東北局的指示》等文件中，中共曾規定各級人民代表會議應設置常駐機關，一般為各級農會委員會或農民主席團，并且在農會中建立貧農團作為領導機構，以此確保無產階級的領導權。此外，劉少奇還專門強調，只有當黨的領導牢固確立以及“人民大會、人民代表大會業已鞏固”時(16)《劉少奇年譜(1898-1969)》下卷，第126頁。，貧農團才能取消。

1947年中共設想的建政程序可以概括為：在土改樹立無產階級領導地位和各革命階級在政權中主體地位的前提下，自下而上逐步建立人民代表會議。按照這個程序，政權建立時階級斗爭已經獲得勝利，土改的任務也基本完成，這種設想較多照顧了中共革命理論中階級斗爭和社會革命的需求。這一建政程序的實施，需要相對穩定的環境和較長時間的籌備，但面對激烈的戰爭環境，中共更迫切的任務是通過社會動員汲取各種資源來支援戰爭。在建政程序問題上，中共的理論邏輯與實踐邏輯之間有著相當的張力。

面對上述問題，1947年底中央工委曾提出“不要等待農會通統成立，也不要等待各村代表會成立后再召集縣區代表會，可先召集縣區臨時代表會再到各村成立村代表會”(17)《中共中央文件選集》第16冊，第600頁。，即建政程序改為“臨時人民代表會議——人民代表會議”：在土改過程中而非在土改完成后先建立臨時人民代表會議，再向正式權力機關人民代表會議過渡。但縣級以上政權問題如何建立，特別縣級以上政權是否等到縣臨時人民代表會議過渡到正式人民代表會議后再建立等一系列問題尚未解決。

1948年4月，毛澤東在晉綏干部會議上的講話進一步闡釋了建政程序問題。毛澤東肯定了中央工委邊土改邊建政的意見，認為“我們曾經打算在各地農村中，在其土地改革任務大致完成以后再去建立人民代表會議。現在你們的經驗以及其他解放區的經驗，既已證明就在土地改革斗爭當中建立區村兩級人民代表會議及其選出的政府委員會，是可能的和必要的”，并且強調“在一切解放區，也就應當這樣做。在區村兩級人民代表會議普遍地建立起來的時候，就可以建立縣一級的人民代表會議。有了縣和縣以下的各級人民代表會議，縣以上的各級人民代表會議就容易建立起來了”(18)《毛澤東選集》第4卷，第1309頁。。同年5月，毛澤東在其起草的黨內指示《一九四八年的土地改革工作和整黨工作》中，將“建立鄉(村)、區、縣三級人民代表會議，并選舉三級政府委員會”列為中共在土改中的重要任務之一(19)《毛澤東選集》第4卷，第1328頁。。1948年底，中共中央在《關于縣、村人民代表會議的指示》中強調“人民代表會議的政權，乃是新民主主義政權的最好形式”(20)《中共中央文件選集》第17冊，北京：中共中央黨校出版社，1992年，第591頁。。

自此，中共建政程序由先土改再建政轉變為邊土改邊建政，具體程序為“臨時人民代表會議——人民代表大會”，即先建立臨時人民代表會議(也有稱“臨時人民代表大會”)，再轉變為正式的人民代表會議或人民代表大會。如果按照晉綏干部講話前的建政程序，華北人民代表會議要等到下屬所有縣級單位都完成土改后方能舉行。在解放戰爭逐步走向勝利，解放區面積日益擴大的背景下，土改工作并非朝夕可成，而高級政權遲遲不能建立會引發很多問題。在新的建政程序指導下，華北人民臨時人民代表會議和華北人民政府才得以召開和成立。1948年6月，晉冀魯豫邊區政府與晉察冀邊區行政委員會聯合發布《關于召開華北臨時人民代表大會暨代表選舉辦法的決定》，確定了華北臨時人民代表大會代表的產生辦法，即選舉、選派與聘請相結合的方式，區域代表主要通過選舉產生，部分職業代表和團體則通過選派產生，另有部分社會賢達和黨外人士通過聘請擔任代表。同年8月，會議召開并宣布成立華北人民政府。

1948年下半年，隨著解放戰爭勝利不斷擴大與戰略決戰的日益臨近，城市的接收和建政問題被提上日程。1948年11月15日，中共中央通過《關于軍事管制問題的指示》，強調接收大城市時必須實行一段時間的軍事管制，在軍事管制時期，大城市應建立“臨時的各界代表會”(21)同上，第487—488頁。。圍繞各界代表會議的性質和職能問題，11月30日，中共中央又發出《關于新解放城市中組織各界代表會的指示》，認為各界代表會議并非權力機關，而是大城市軍事管制時期“黨和政權領導機關聯系群眾的最好組織形式”，是“軍管會和臨時市人民政府在軍管初期傳達政策，聯系群眾的協議機關”(22)同上，第530頁。。

三、建政程序的再度調整與各界人民代表會議的出現

雖然中共已經對建政程序做出調整，但先建立臨時人民代表會議或臨時人民代表大會再轉變為正式的人民代表會議的建政程序仍遇到許多問題，如干部調動問題、經驗不足等，理論與實踐的張力依舊明顯。對此，中共不得不進一步調整建政程序。1948-1949年，中共提出在全國普遍建立縣級及縣級以上的各界人民代表會議，并以此為基礎逐步向人民代表大會過渡的建政程序，中共此前邊土改邊建政的設想在許多新解放區調整為先建政再土改。

中共在建政中首先遇到的是干部調動的問題。1948年5月，由毛澤東起草的《一九四八年的土地改革工作和整黨工作》的黨內指示，原計劃于1948年內在各解放區建立鄉(村)、區、縣三級正式的人民代表會議。事實上，這項任務并未完成。其中一個重要原因是解放戰爭迅速走向勝利使得中共不得不從老解放區抽調大批干部南下，老干部的調走、新干部的提拔直接影響了各老解放區的建政工作。1948年底，中共中央就發出《關于縣、村人民代表會議的指示》，承認“辦理公民登記及選舉等工作，勢非推遲不可”，并“決定將各解放區縣、區、村三級人民代表會議之正式選舉工作，暫行推遲至明年秋后舉行”(24)《中共中央文件選集》第17冊，第590頁。。

此外，中共黨內普遍對選舉和議會工作缺乏經驗，而且許多地區不具備召開人民代表會議的客觀條件，這也制約了人民代表會議的推行。《關于召開華北臨時人民代表大會暨代表選舉辦法的決定》規定總共應產生代表587人，其中區域代表384人主要應由選舉產生，職業或團體代表172人由選舉和選派產生，也以選舉為主，聘請代表31人。實際上，從選舉辦法頒布到會議召開僅一個多月的時間，加之戰爭環境的影響，選舉工作舉步維艱。區域代表中實際參加會議的多是“我黨縣級負責同志”，所選代表實際上主要還是城鎮居民，農民代表中新式富農加翻身農民代表才4人，甚至比不上開明紳士代表人數。此外，由于選舉辦法沒有充足的時間進行普及，黨內很多人對選舉規則也不熟悉。原本規定行署和縣、市無權聘請代表，但有些行署卻聘請了不止一位代表，部分行署和縣還出現所選代表多于法定人數的情況。甚至出現地方所選代表與華北中央局指示相悖的情況：華北中央局原通知太行區黨委選趙樹理為文化界代表，但太行區黨委未執行，選出的代表另有其人，致使趙樹理向臨時代表大會報到時遇到了意想不到的問題。會議過程中各種問題也是層出不窮。如原定8日召開的會議，因為晉察冀邊區行政委員會工作報告還沒準備好，臨時宣布休會一天。又如政府委員會選舉前一天，名單仍有變動，相關人員沒有時間進行溝通與交流，導致部分當選代表對自己的當選感到莫名其妙(25)《共和國雛形——華北人民政府》，北京：西苑出版社，2000年，第75—78、129、142—147頁。。中共中央也意識到相關問題，因此在1948年底提出“正規地選舉縣、區、村三級的(或縣、村二級的)人民代表會議，今冬明春還不宜普遍辦理，讓臨時人民代表會議再繼續工作一年，是有好處的。但各解放區在今冬明春可選擇若干縣試辦這種正規的選舉，以便取得經驗，在明年秋后普遍實行”(26)《中共中央文件選集》第17冊，第591頁。。

在代表會議、代表大會推行遇阻的背景下，中共逐步擴大各界代表會議的適用范圍。1949年8月19日，毛澤東在為中共中央起草致各中央局、各分局的電報中，要求“三萬以上人口城市均須開各界代表會”(27)《毛澤東年譜(1893-1949)》下卷，北京：中央文獻出版社，2013年，第547頁。。相比1948年將各界代表會議限定于“大城市”，此時中共已經在很大程度上擴大了各界代表會議的適用范圍，并且擴大的趨勢還在繼續。25日，中共發出《關于各縣均應開縣各界代表會議的指示》，要求“各縣應開縣各界代表會議，由農會，工會，學生會，文化教育界，工商業界及黨政軍選派代表，可以選擇若干開明紳士參加，討論全縣工作”，并強調新解放區與老解放區都應該開各界代表會議(28)同上，第557頁。。26日，中共中央發出《關于三萬以上人口的城市及各縣一律召開各界人民代表會議的指示》，再次強調各界代表會問題。同年10 -11月，中共又推出“松江經驗”與“長安經驗”，要求各地普遍建立各界人民代表會議。而在同年7月底，中共中央還要求對新老解放區進行區分，新解放區城市召開各界代表會議，老解放區則應召開從鄉至省的人民代表會議或人民代表大會(29)《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第26冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第610頁。。由此可見中共態度轉變之迅速。

各界代表會議適應范圍的擴大，意味著1948年毛澤東在晉綏干部會議上提出的由“臨時人民代表會議——人民代表大會”的建政程序發生轉變，逐步變為“各界代表會議——人民代表大會”。臨時人民代表會議與各界代表會議都是臨時政權組織，區別主要是：一是代表產生方式，臨時人民代表會議采用選舉、推選與聘請相混合的產生方式，其程序較為復雜，特別是選舉工作較為繁瑣，但各界代表會議主要以聘請方式產生代表，操作起來更加簡單；二是機構性質，臨時人民代表會議產生時就已經是權力機關，但各界代表會議主要是協議機關與統戰機關，因此其所需的條件更少；三是機構職能，臨時人民代表會議要選舉政府委員會，決定重大事項并能審議政府工作，但各界代表會議主要職能是上傳下達，并不能約束政府。

面對解放戰爭出人意料的迅速勝利，中共需要在全國范圍內快速建立政權、穩定社會秩序，因此不得不對原有的建政程序作出調整，選擇了“各界代表會議”這一簡單易行的機構作為建政的重要起點。正如劉少奇所言：“關于人民代表大會問題，著重講了要注重實際，不要看重形式、著重選舉而流于形式主義，根據現在情況，這些人民代表那怕是推舉的，只要真正能夠代表大多數人民的利益就行。”(30)《劉少奇年譜(1898-1969)》下卷，第222頁。

在“各界代表會議”基礎上，中共逐步提出“各界人民代表會議”。劉少奇曾對二者進行區分：“在方解放的城市，可用指定和邀請的辦法召開各界代表會，等到城市人民團體已經組織起來或原來就有組織的地方，各界人民代表會議的代表，就主要是由各人民團體直接或間接選舉的，與有無名義上的軍管無關。各界人民代表會議與人民代表會議之間，也不應再行劃分什么區別。但人民代表會議與人民代表大會之間，在職權上及代表選舉方法上則應有區別，人民代表大會是全權的，其代表主要應由人民直接選舉或由下級人民代表大會間接選舉，而不是由各人民團體選舉。”(31)同上，第226頁。也就是說，各界人民代表會議是在各界代表會議基礎上發展而來，當各界代表會議的代表由聘請逐步過渡到部分選舉，其職能由協議機關、統戰機關轉變到臨時權力機關時，各界代表會議就轉變為各界人民代表會議。當各界人民代表會議的代表由部分選舉過渡到全部選舉，其職權擴大到正式權力機關的職權時，就要以人民代表大會取代各界人民代表會議。

總而言之，每一個公民都有享受教育的權利，尤其是青少年。解決農村留守兒童的教育缺失問題已經刻不容緩，需要政府、學校、家庭和社會的多方努力，應加大對義務教育階段農村留守兒童的法律保護力度，推進城鄉義務教育均衡化發展，增強家長的責任意識，發展農村寄宿制學校等適合農村學生需求的教育模式，保障農村留守兒童與城市兒童享有平等的教育服務，使義務教育階段農村留守兒童學業有人教、親情有人護、安全有人保。

按劉少奇的設想，新中國的建政程序應為“各界代表會議——各界人民代表會議——人民代表大會”。但新中國成立后，并沒有在名稱上明顯區分“各界代表會議”與“各界人民代表會議”，實際的建政程序為“各界人民代表會議——各界人民代表會議(代行人民代表大會職權)——人民代表大會”。如1949年8月13日，毛澤東在北京(32)會議召開時名為“北平各界人民代表會議”，隨后很快“北平”改名為“北京”，為統一稱謂，此處使用“北京”。各界人民代表會議上的講話中，充分肯定了各界人民代表會議在政權建立初期的重要作用，指出“一俟條件成熟，現在方式的各界人民代表會議即可執行人民代表大會的職權，成為全市的最高權力機關，選舉市政府”。針對毛澤東的講話，新華社曾發表社論指出，“事實證明，各界人民代表會議，是一個城市解放后，在實行軍事管制的時期，人民政府聯系廣大群眾的最好的組織形式。這種組織形式，要比臨時參議會好得多，它可更廣泛而有效地聯系群眾，并洗滌舊的政權機構的官僚主義的遺毒，使人民政權在群眾中面貌一新”(33)《毛澤東新聞工作選》，北京：新華出版社，1983年，第399—401頁。。

1949年9月通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》明確了新中國的國體與政體，規定“在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權”(34)《建國以來重要文獻選編》第1冊，北京：中央文獻出版社，1992年，第5頁。。以毛澤東為代表的中國共產黨人對建政程序的構想正式寫入具有臨時憲法性質的《共同綱領》，使其成為新中國的建政指導思想。此時中共對建政問題的認識與實踐相比土地革命戰爭時期有很大發展。

1905年，列寧在《社會民主黨在民主革命中的兩種策略》中提出建政需要經過從臨時政權向正式政權的過渡，并以“臨時革命政府”作為臨時政權組織。十月革命中，俄國建立了革命委員會，起到“臨時革命政府”的作用。革命委員會取消后，蘇維埃才成為正式的政權組織。民主集中制是無產階級領導的國家政權較為普遍的組織原則，民主選舉也是此類政權從臨時政權向正式政權過渡的必經之路。馬克思就曾強調無產階級領導的國家政權，其領導機構組成人員應由選舉產生(35)《馬克思恩格斯選集》第3卷，第98頁。。與俄國革命相比，新中國的建政同樣以建立民主選舉的人民政權為目標，同樣經歷了從臨時政權組織向正式政權組織的過渡，不同的是二者的具體程序和建政速度。由于俄國革命以暴動作為主要的革命形式，其建政特點為先建立中央政權再建立地方各級政權，并且很快通過選舉實現了從臨時政權組織到正式政權組織的過渡。新中國則不同。

受到俄國革命經驗的影響，土地革命戰爭時期中共在蘇區較早建立了中央政府，并且推動各區域較快地建立了正式政權。從1931年11月到1934年1月，中央革命根據地進行了三次民主選舉。但此時建立的許多政權只是徒具形式。對此，毛澤東曾指出“名副其實的工農兵代表會組織，不是沒有，只是少極了”，中國的國情是“封建時代獨裁專斷的惡習慣深中于群眾乃至一般黨員的頭腦中”，國內普遍缺乏民主政治的鍛煉，如果選舉工作準備不足，那么建立的政權將“名不副實”(36)《毛澤東選集》第1卷，北京：人民出版社，1991年，第71—72頁。。

解放戰爭時期，毛澤東等中共領導人已經明晰中國革命的主要形式是武裝斗爭。相比俄國革命，中國革命的一個重要特點就是長期性。因而，在建政問題上，中共既不急于建立中央政權，也不急于建立正式的政權，而是采取更加穩妥的建政程序和過渡方式。

中共在建政問題上還始終堅持土改與建政相結合的原則。中共建政的背后是社會革命的開展以及在此基礎上的經濟關系和階級關系的變革。毛澤東曾強調，“封建主義是帝國主義和官僚資本主義的同盟者及其統治的基礎。因此，土地制度的改革，是中國新民主主義革命的主要內容”(37)《毛澤東選集》第4卷，第1313—1314頁。。可以說，新民主主義政權的建立很大程度上是為土改這一“新民主主義革命的主要內容”服務的，這是新民主主義革命理論的重要內容。但在革命理論與建政實踐張力的影響下，中共對建政與土改的具體關系的認識曾發生較大變化，即由最初的先土改再建政轉變為邊土改邊建政，此時中共的認識又再度發生變化。面對迅速擴大的新解放區，特別是南方的新解放區，中共穩步推進建政工作，并沒有急于開展土改，而是開展清匪除霸、減租減息、查田查產等工作。中共計劃部分解放區在政權建立和鞏固后再開展土改，即先建政再土改。對于這一調整，毛澤東在中共七屆二中全會上有較為明確的論述(38)毛澤東在會上指出，“南方和北方的情況是不同的，黨的工作任務也就必須有所區別……在鄉村中，則是首先有步驟地展開清剿土匪和反對惡霸即地主階級當權派的斗爭，完成減租減息的準備工作，以便在人民解放軍達到那個地區大約一年或者兩年以后，就能實現減租減息的任務，造成分配土地的先決條件”。參見《毛澤東選集》第4卷，第1429頁。。

四、建政程序的展開與人民代表大會制度的確立

新中國成立初期，各界人民代表會議在全國得到推廣。1951年前后，各界人民代表會議開始加速向人民代表大會發展，各界人民代表會議逐步代行人民代表大會職權。1953-1954年，隨著各地人民代表大會的召開，新中國建政程序宣告完成。

1949年11月27日，中共中央發布《關于召開各界人民代表會議的指示》，要求華中局、華東局、西北局和華南分局領導本區域召開各縣的各界人民代表會議，并要求1950年上半年各省應召集一次全省各界人民代表會議(39)《中共中央文件選集(1949年10月-1966年5月)》第1冊，北京：人民出版社，2013年，第140—141頁。。從1949年底開始，為了更好地推動各界人民代表會議的建設，中央人民政府委員會與政務院推出一批規章制度，如《省各界人民代表會議組織通則》等。

由于歷史起點不同，各地區在建政的發展速度上并不完全相同。許多老解放區特別是華北一些縣、市已經開過人民代表會議甚至人民代表大會，如1949年石家莊已經開過人民代表大會，但新解放區的建政工作則多從零開始。面對這一情況，中共最初選擇各地自行決定建政速度，隨后又逐步統一建政速度。這主要是針對縣級及縣級以上的行政單位，縣級以下根據具體的情況召開各界人民代表會議或人民代表大會。

1949年9月20日，中共中央華北局通過《關于建立村區縣三級人民代表大會或各界人民代表會議的決定》，規定“凡土地改革已經徹底完成、各界人民亦已有了充分組織的老解放區，均應召開普選的村、區、縣三級人民代表大會，選舉村、區、縣三級人民政府”，“新解放區或條件尚不成熟的老解放區，則應召開各界人民代表會議以為過渡，逐步地代行人民代表大會的職權，并為普選的人民代表大會準備條件”，而省一級則統一“準備在明年召開各省人民代表大會”(40)《共和國雛形——華北人民政府》，第234頁。。華北人民政府也逐步開始人民代表大會制度的試點，如1949年以安國第一區為重點試驗區進行人民代表大會試點工作。

對于建政速度問題，黨內存在與上述文件觀點不同的看法。1950年7月，董必武在第一次全國民政會議上提出“普選的人民代表大會目前不應急于召開”，“根據目前情況看，各界人民代表會議是目前實現人民民主專政的一種最合時宜的組織形式，是民主建政的主要形式”，地方建政工作的重點在于縣，“應首先把縣的各界人民代表會議開好，以示范區村，并帶動區村”(41)《董必武政治法律文集》，北京：法律出版社，1986年，第109—110頁。。中共中央采納了董必武的建議，中央人民政府曾發布內部指示要求石家莊等地將“人民代表大會”改為“各界人民代表會議”(42)《建國以來劉少奇文稿》第3冊，北京：中央文獻出版社，2005年，第365頁。。華北各省也放棄了在1950年召開省一級人民代表大會的計劃，河北等地于1950年召開了省各界人民代表會議。除部分地區外，各界人民代表會議在全國普遍建立起來，原先各地根據自身基礎選擇不同建政速度的情況發生改變，全國建政速度逐步統一。

北京雖然屬于新解放區，但作為新中國的首都和國家的首善之區，其政權建設是當時各地效仿的模范。1949年8月13日，毛澤東在北京各界人民代表會議上明確指出，北京在數月內就可以由各界人民代表會議代行人民代表大會職權，完成建政程序的第二步。1949年11月，北京第二屆各界人民代表會議通過《北京市第二屆各界人民代表會議組織條例》就已經規定，“北京市第二屆各界人民代表會議，依據中國人民政治協商會議共同綱領，經中央人民政府批準，在普選的北京市人民代表大會召開以前，代行人民代表大會的職權”(43)《北京市第二屆各界人民代表會議組織條例》，《人民日報》1949年11月21日。。

1951年2月，劉少奇在北京第三屆人民代表會議上也表達了類似觀點，認為各界人民代表會議將很快代行人民代表大會職權，并逐步過渡為各級人民代表大會(44)劉少奇：《在北京第三屆人民代表會議上的講話》，《人民日報》1951年3月13日。。1951年4月，政務院發布《關于人民民主政權建設工作的指示》，要求“凡尚未代行人民代表大會職權的縣、市各界人民代表會議，應積極創造條件，以便迅速代行人民代表大會的職權”(45)《建國以來周恩來文稿》第4冊，北京：中央文獻出版社，2018年，第351頁。。各界人民代表會議開始加速代行人民代表大會職權。

1951年9月，中央人民政府華北事務部(46)1950年9月，中央人民政府設置中央人民政府華北事務部，受政務院領導，負責監督檢查華北五省二市(河北、山西、平原、察哈爾、綏遠、北京與天津)相關工作，加強中央人民政府有關部門關于華北工作的協商和聯系等職能。1952年4月，中央人民政府設立政務院華北行政委員會，原華北事務部撤銷。召集華北縣長會議。會議雖然名為華北縣長會議，但其針對的問題，特別是建政的相關問題是全國性的，中央人民政府副主席朱德等中央人民政府領導出席會議。時任華北事務部部長的劉瀾濤強調，華北民主建政的重要環節就是要以縣為重點，實行由人民來選舉縣以及區、村的人民代表會議并由縣以及區、村的人民代表會議來代行人民代表大會的職權。除綏遠部分地區外，華北各地應于1951年冬、1952年春有計劃有領導地代行人民代表大會的職權(47)劉瀾濤：《進一步加強縣人民代表會議的工作》，《人民日報》1951年11月17日。。

經政務院批準，華北縣長會議通過了《關于縣人民政府當前十項工作的決議》，規定“除綏遠部分縣、旗外，華北全區所有縣的人民代表會議，一般均應于今冬明春有計劃、有領導地代行人民代表大會的職權，選舉縣長、副縣長和縣人民政府委員。這是民主建政當前極為重要的一個步驟”(48)《華北第一次縣長會議關于縣人民政府當前十項工作的決議》，《新華月報》1951年第12期。。華北縣長會議是各界人民代表會議加速代行人民代表大會職權的一個重要標志。1951年11月17日，《人民日報》發表社論《推廣華北縣長會議的經驗》，要求將華北縣長會議中有關加快人民代表會議代行人民代表大會職權的思想和經驗在全國推廣(49)《推廣華北縣長會議的經驗》，《人民日報》1951年11月17日。。到1952年9月，我國省、市、縣、鄉都已召開各界人民代表會議，有20個省、102個市、811個縣的各界人民代表會議已代行人民代表大會職權，各地出席各界人民代表會議的代表，現在已絕大部分由直接選舉或間接選舉產生，有些縣的各界人民代表會議的代表已經達到全部由選舉產生(50)謝覺哉：《人民民主政權建設和民政工作的成就》，《人民日報》1952年9月22日。。

在相關籌備工作準備就緒后，1953年1月13日，中央人民政府委員會通過《關于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》，宣布準備用普選的方法產生省(市)、縣、鄉各級人民代表大會，并在此基礎上籌備全國人民代表大會(51)《建國以來重要文獻選編》第4冊，北京：中央文獻出版社，1993年，第16—17頁。。2月，中央人民政府委員會又通過《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，隨后開始進行全國人口普查等一系列準備工作。3月，中共中央通過《關于迅速成立縣以上各級選舉委員會的規定》，要求縣級以上盡快成立選舉委員會并開始工作，縣級以下則根據選舉的具體進程安排選舉委員會，選舉委員會由中共出面召集各黨派團體負責人確定人選(52)《中共中央文件選集(1949年10月-1966年5月)》第11冊，北京：人民出版社，2013年，第227頁。。最終1954年9月，全國人民代表大會的召開，標志著整個建政程序的完成。

中共對建政程序認識的變化，反映出以毛澤東為代表的中共領導層不斷在革命理論與建政實踐的張力之間尋求平衡。對中共而言，革命理論與建政實踐是緊密聯系的。正如毛澤東所言：“沒有共產主義的思想方法，就不能正確地指導我們現在的社會革命的民主階段；而沒有新民主主義政治制度，我們就不能將共產主義哲學正確地運用于中國的實際。”(53)《毛澤東文集》第3卷，北京：人民出版社，1996年，第182頁。政權創建與發展的實踐均需以革命理論為指導，而革命理論的落實必須依賴建政實踐。在中共的眼中，新民主主義革命的勝利并非僅僅是一個新政權取代舊政權的變革，更是一場深刻的階級革命和社會革命，應在政權轉變的過程中逐步實現對社會的改造，推動土地制度的改革。因此，在建政問題上，中共堅持建政與土改相結合。中共最初設想先土改再建政，這一程序能保證新政權的建立不僅是名稱與機構的變化，而是階級內容的根本轉變，但這種較為理想化的程序由于要求高、條件多，在戰爭環境中難以實現。中共不得不做出調整，毛澤東提出將先土改再建政轉變為邊土改邊建政，盡力整合政權機構建設與社會革命，但這一設想再次遇阻。隨后，毛澤東再度根據新的形勢調整建政程序，提出“各界人民代表會議——各界人民代表會議(代行人民代表大會職權)——人民代表大會”的建政程序，并在一些新解放區推行先建政后土改，逐步統一全國的建政步伐。在平衡革命理論與建政實踐的張力中，中共最終探索出一條適合中國國情的建政道路，建立了人民代表大會制度。