新時代背景下國土空間規(guī)劃的歷史使命和體制響應

沈志聯(lián)

2019年5月9日，中共中央國務院正式印發(fā)了《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔 2019〕87號）（下簡稱《意見》）。為深入貫徹落實《意見》，自然資源部于5月28日印發(fā)了《關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕87號）（下簡稱《通知》），對國土空間規(guī)劃各項工作進行了全面部署，宣告社會各界和行業(yè)內(nèi)關注已久的國土空間規(guī)劃的總體工作框架和方向全面出爐，這也意味著自上而下涵蓋到各省市乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的國土空間規(guī)劃編制審批和實施管理工作全面啟動。面對著全新的規(guī)劃要求，各行各業(yè)均基于各自的工作領域出發(fā)，開展了廣泛而深入地探討。既有城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃專業(yè)領域傾向于從過往各自的工作經(jīng)驗角度來詮釋全新的國土空間規(guī)劃，GIS和信息化行業(yè)著重于規(guī)劃評估、監(jiān)測和管理平臺的搭建以及技術整合，規(guī)劃行政管理部門則聚焦在原有城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理兩大核心業(yè)務板塊的管理整合與流程再造。但是在國土空間規(guī)劃業(yè)務布局的初期，多方專業(yè)領域更加習慣于路徑依賴的思考方式，基于各自既有的專業(yè)和工作背景來討論國土空間規(guī)劃問題，往往容易出現(xiàn)技術上的矛盾點或者缺乏交集。本文通過對中央政策、部委文件和地方試點的方向指導和前沿探索，從初心和使命的角度分析國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)涵，冀望為今后建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系搭建一個可供探討的對話平臺[1-2]。

1 新時代中央政策的脈絡梳理

2018年黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，推進“多規(guī)合一”。按照這一要求，在《深化黨和國家機構改革方案》和《國務院機構改革方案》中提出：組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，承擔“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”的職責。也正是在這一次機構調整方案中，明確將原國土資源部的職責，國家發(fā)改委的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責，住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，水利部，農(nóng)業(yè)部，國家林業(yè)局，國家海洋局，國家測繪地理信息局相關職責一律歸入新組建的自然資源部。統(tǒng)籌山、水、林、田、湖、草系統(tǒng)治理。一般意義上，均將此次機構調整視為國土空間規(guī)劃的起點[3-4]。而如果梳理十八大以來中央相關政策文件，事實上這一變革中央早有明文要求，這也成為我們今天探討國土空間規(guī)劃初心和使命的基本切入點。

2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，就已經(jīng)指出要通過建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制[5]。2015年9月中共中央國務院頒發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，進一步明確要“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃”“構建以空間規(guī)劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度”[6]。2017年11月黨的十九大報告，特別強調要“構建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”[7]。按照上述新時代黨中央國務院對于國土空間工作的總體要求，2018年3月，全新組建的自然資源部應運而生。為了落實中央對于國土空間規(guī)劃工作的一系列制度設計和安排，自然資源部下設國土空間規(guī)劃局。根據(jù)《自然資源部職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》廳字（2018）69號文的表述，新成立的國土空間規(guī)劃局的主要職責是擬訂國土空間規(guī)劃相關政策，承擔建立空間規(guī)劃體系工作并監(jiān)督實施；組織編制全國國土空間規(guī)劃和相關專項規(guī)劃并監(jiān)督實施；承擔報國務院審批的地方國土空間規(guī)劃的審核、報批工作，指導和審核涉及國土空間開發(fā)利用的國家重大專項規(guī)劃；開展國土空間開發(fā)適宜性評價，建立國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測、評估和預警體系[8]。

透過對2013年以來關鍵性中央政策文件的梳理，發(fā)現(xiàn)最高決策層面關于空間規(guī)劃的相關要求可謂一脈相承。其基本的出發(fā)點在于通過梳理和優(yōu)化行政條線來整合資源，對自然資源和國土空間進行更好的保護與利用。所以在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，空間規(guī)劃體系是作為2020年需要建立起的生態(tài)文明制度體系中的關鍵一環(huán)，是實現(xiàn)生態(tài)文明領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分?？梢哉f，推動生態(tài)文明建設是國土空間規(guī)劃矢志不渝的初心，而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化則是國土空間規(guī)劃所肩負的歷史使命。初心與使命一脈相承、緊密相連。建設美麗中國，實現(xiàn)生態(tài)文明是構建國家治理體系的初心與目的所在，治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)保護空間資源、推動生態(tài)文明的重要手段和能力。

2 歷史使命：著眼生態(tài)文明建設，保護國土空間資源

2.1 頂層設計

《意見》中明確指出，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)的定位[1]。相較2015年中共中央國務院頒發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，除了原有的空間規(guī)劃最終定名為“國土空間規(guī)劃”之外，將原來“各類開發(fā)建設活動的基本依據(jù)”改為“各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)”，進一步突出強調了新規(guī)劃的保護職責。2018年11月18日中共中央、國務院《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》（中發(fā)（2018）44號）中也對應指出，國家級空間規(guī)劃以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內(nèi)容，是實施國土空間用途管制和生態(tài)保護修復的重要依據(jù)[9]。這一要求的提出，可以理解為是規(guī)劃行業(yè)對新時代生態(tài)文明發(fā)展這一基本趨勢的回應。

黨的十九大正式提出中國發(fā)展新的歷史方位——中國特色社會主義進入了新時代。對于新時代的理解，在國家層面，中國的改革開放進入了新的發(fā)展階段，從過去四十年注重以經(jīng)濟建設為中心的高速度增長轉為以人民為中心的高質量發(fā)展。當下正處于發(fā)展轉段、模式轉型、理念轉向的關鍵時期；在全球層面，人類文明經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明之后，未來越來越清晰地指向新的時代——生態(tài)文明，可以說這是新的社會發(fā)展形態(tài)和人類文明形態(tài)，更加注重環(huán)境、社會、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，人與自然的和諧共生。在這樣的大時代背景下，從原有的城鄉(xiāng)規(guī)劃轉變?yōu)閲量臻g規(guī)劃的話語體系，“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”勢必作為規(guī)劃工作的首要遵循，綠色將成為高質量發(fā)展的普遍形態(tài)。所以習總書記今年兩會在參加內(nèi)蒙古代表團座談時強調“以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調整經(jīng)濟結構、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線”。

2.2 規(guī)劃響應

基于上述認知，國土空間規(guī)劃最根本的目標或初心就是保障國家生態(tài)安全，改善環(huán)境質量，提高資源利用效率，實現(xiàn)國土空間的有序開發(fā)保護，解決過往因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)所導致的優(yōu)質耕地和生態(tài)空間被占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。從目前國土空間規(guī)劃局的政策導向和各地方的實踐探索來看，主要有“守底線、整系統(tǒng)、嚴法治”三方面的要求。

一是守底線。底線思維源于土地規(guī)劃領域對于耕地保護指標的落位，此后在城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃等領域陸續(xù)以底線思維劃定對應的控制線。在結束了工業(yè)文明時代的高速度增長后，進入生態(tài)文明時代的高質量發(fā)展，首要的要求就是按照尊重自然、順應自然、保護自然的理念，務求實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。其規(guī)劃技術手段主要體現(xiàn)為劃示生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線，切實保護森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態(tài)資源。在黨中央國務院已經(jīng)批復的北京2035、上海2035和雄安2035的規(guī)劃中，均對上述三條線進行明確地劃示、落圖落位落線。2019年7月24日中央全面深化改革委員會第九次會議審議通過了《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》，會議強調，統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線[10]。在《通知》中對于新的國土空間規(guī)劃有三個“不得突破”的要求，即不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的2020年建設用地和耕地保有量等約束性指標，不得突破生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田保護紅線，不得突破土地利用總體規(guī)劃和城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃確定的禁止建設區(qū)和強制性內(nèi)容。這意味著很大程度上，新一輪國土空間規(guī)劃將沿用2020年土地利用總體規(guī)劃的指標，將增量擴張的底線給予鎖定。

二是整系統(tǒng)。自然生態(tài)本身是一個巨系統(tǒng)。以往城鎮(zhèn)開發(fā)、耕地保護、農(nóng)田水利、海洋岸線、自然水體、森林草原各有歸屬，但卻對系統(tǒng)的整體性難以進行統(tǒng)一的整合及調配。在生態(tài)文明時代，就需要樹立山水林田湖草是一個生命共同體的理念，把生態(tài)系統(tǒng)作為相互依存、緊密聯(lián)系的有機鏈條，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律來進行統(tǒng)籌考慮。在批復的上海2035規(guī)劃中已經(jīng)呈現(xiàn)出這一顯著特征，其國土資源利用章節(jié)傳遞了強烈的廣域空間統(tǒng)籌的信號，分別從統(tǒng)籌陸海國土資源（岸線資源、灘涂資源、近海資源）、充分利用地下空間以及積極開發(fā)低空空域三個維度進行闡述。新的國土空間規(guī)劃未來的一個重要突破點就是對自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，從規(guī)劃的角度對山水林田湖草進行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，從而增強生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力，維護生態(tài)平衡。如廈門市在近期建立國土空間規(guī)劃體系的工作過程中，就依據(jù)廈門自身的自然本底特色在全市國土空間總體規(guī)劃中特別注重陸海統(tǒng)籌工作，切實解決了過往各部門海岸線口徑不一、陸海沖突的問題。廣州市近期對社會公示的國土空間總體規(guī)劃中特別突出了國土綜合整治的技術內(nèi)容，既包括山水林田湖海的系統(tǒng)整治，又涵蓋了三舊改造與存量用地治理，還包括對違法建設行為的治理要求。

三是嚴法治。規(guī)劃工作從1990年的《城市規(guī)劃法》到2008年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，已經(jīng)樹立起規(guī)劃作為重要公共政策的法定地位。新時代的國土空間規(guī)劃，作為推動中國邁向生態(tài)文明的重要政策抓手，必須踐行習近平總書記“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法制，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障”的要求，全面強化規(guī)劃的法定效力，真正確立“一張圖”的核心地位。2019年7月，自然資源部辦公廳印發(fā)《關于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設和現(xiàn)狀評估工作的通知》。其中的“一張圖”是指以一張底圖為基礎，涵蓋“五級三類”規(guī)劃題材及成果，形成可層層疊加打開的“一張圖”[11]。換而言之，就是“一張底圖+一張藍圖”的概念。隨著第三次全國國土調查成果的正式出臺和發(fā)布，將逐步建立基于多源數(shù)據(jù)的國土空間基礎信息平臺，未來國土空間規(guī)劃勢必形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖。在此基礎上編制生成的規(guī)劃藍圖，也就相應地會建立起實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警和實施監(jiān)管機制。一個可見的趨勢就

是，國土空間規(guī)劃將借助全方位的信息化賦能，注重全生命周期的閉環(huán)設計，全面提升規(guī)劃的科學化、程序化以及權威性和嚴肅性，從而把生態(tài)文明建設納入到制度化、法治化的軌道。

3 體制響應：優(yōu)化治理體系建設，推動“多規(guī)合一”

3.1 政策導向

黨的十九大報告提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵命題。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成。從規(guī)劃工作的公共政策屬性來看，它恰恰是黨治國理政的重要方式和工具。在黨的十八屆五中全會的決議中就明確指出，要以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系。這也是中央文件首次提出空間治理的概念，而空間規(guī)劃顯然是空間治理的核心工具[12]。

所以在《意見》中明確，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，是黨中央、國務院做出的重大部署。同時文件指出，建立全國統(tǒng)一、責權清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系，是保障國家戰(zhàn)略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求。

3.2 制度設計

從本輪國土空間規(guī)劃體系設計的政策導向上看，空間規(guī)劃所承載的歷史使命，就是通過構建全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，著力解決長期以來因為空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規(guī)劃朝令夕改而導致的政出多頭、九龍治水的體制機制障礙，真正實現(xiàn)“多規(guī)合一”，把各個條線既有的管理優(yōu)勢和方法進行系統(tǒng)整合并轉化為全新的管理效能，實現(xiàn)有效的空間治理和空間結構優(yōu)化。具體是在統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺的總要求下，通過上下銜接、層級傳導的內(nèi)外兩個維度的框架設立予以實現(xiàn)。

一方面是外部注重上下銜接。上下銜接的關鍵是建立國家規(guī)劃體系。在2018年11月18日《中共中央國務院關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》和2019年5月9日《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》兩個關于規(guī)劃的最高文件中，在國家規(guī)劃體系上的表述是完全一致。前者明確要求建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系。其中，國家發(fā)展規(guī)劃居于規(guī)劃體系最上位，是其他各級各類規(guī)劃的總遵循。國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃，均須依據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃編制。而在后者文件的指導思想中，指出要發(fā)揮國土空間規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的基礎性作用，為國家發(fā)展規(guī)劃落地實施提供空間保障?？梢妵量臻g規(guī)劃對上要以國家發(fā)展規(guī)劃為遵循，落實其對空間布局的總體要求；對下則要對涉及空間利用的各領域專項規(guī)劃，如交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政等基礎設施，公共服務設施，軍事設施，以及生態(tài)環(huán)境保護、文物保護、林業(yè)草原等專項規(guī)劃提供指導和約束。從這個角度上，多規(guī)合一并不是完全取消或者覆蓋既有規(guī)劃，而是在統(tǒng)一的國家規(guī)劃體系下遵循“下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級規(guī)劃服務上級規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調”的基本規(guī)制，通過合理的體系設計來理順關系、明晰權責、劃分邊界，從而避免各規(guī)劃之間的交叉重復和矛盾沖突，解決規(guī)劃體系不統(tǒng)一、規(guī)劃目標與政策工具不協(xié)調等問題，實現(xiàn)規(guī)劃工具的政策合力。

另一方面是內(nèi)部強調層級傳導。層級傳導的基礎是建立起“五級三類”的規(guī)劃四梁八柱?！兑庖姟分忻鞔_分級分類建立國土空間規(guī)劃。“五級”指國家、省、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，“三類”指總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃。這一框架的搭建，其核心是遵循一級政府、一級事權的原則，借助行政體系的政策傳導機制來確保規(guī)劃逐級落位。對照《意見》和《通知》相應要求發(fā)現(xiàn)，各級規(guī)劃依據(jù)行政層級在規(guī)劃內(nèi)容上也各有側重。其中，國家級空間規(guī)劃聚焦空間開發(fā)強度管控和主要控制線落地，重在明晰國土空間開發(fā)保護要求，強調戰(zhàn)略性和約束力；省級國土空間規(guī)劃重在銜接上下位規(guī)劃，強調協(xié)調性和平衡力；市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃直接面向地方政府的國土空間安排和用途管制，分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩類，強調實施性和操作力。這樣的層級傳導機制的設計，在實際規(guī)劃的編制、審批和管理過程中，將形成兩個維度。在規(guī)劃行政主管部門條線，將按照“管什么就批什么”的原則，對省級和市縣國土空間規(guī)劃，側重控制性審查，重點聚焦目標定位、底線約束、控制性指標、相鄰關系，以及規(guī)劃程序和報批成果形式的合規(guī)性；在地方行政主管部門條線，則是在嚴格遵循法定性規(guī)劃底線控制要求的前提下，更多關注城鎮(zhèn)戰(zhàn)略性發(fā)展目標愿景、空間結構優(yōu)化布局、城鄉(xiāng)體系統(tǒng)籌發(fā)展、風貌環(huán)境設計塑造、公共資源均質配置、市政設施有效支撐。最終的空間規(guī)劃成果將根據(jù)行政層級的差異，在上述兩個維度中取得平衡，整合形成“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃。

4 思考和討論

國土空間規(guī)劃，從2013年至2018年歷經(jīng)五年的決策層設計與謀劃，終于在行政架構組合優(yōu)化的背景下于2019年全面推動實施。如何盡快擺脫既有城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃在思維上的路徑依賴，構建真正意義上的空間規(guī)劃體系，未來將任重而道遠。所以在這個關鍵的時點討論國土空間規(guī)劃的初心與使命，尤顯重要。隨著國土空間規(guī)劃工作的全面鋪開，將會逐漸出時限緊張、指標緊張、跨界協(xié)調等多方面問題。

時限緊張主要是隨著2020年底完成各級國土空間總體規(guī)劃的時間底線確立，第三次全國國土調查成果至今仍未對外發(fā)布，在不到一年半的時間內(nèi)如何能夠高質量完成全國范圍內(nèi)各層級的空間規(guī)劃編制和審批，規(guī)劃行業(yè)上下還需要付出巨大的努力。

指標緊張則是隨著自上而下原則上將既有2020年土地利用規(guī)劃分配指標作為新一輪國土空間規(guī)劃2035年的約束性指標，在國土空間規(guī)劃法定效力前所未有強化的背景下，可能對各地發(fā)展帶來極大的強控效力。

跨界協(xié)調是指在“五級三類”規(guī)劃框架之下，國土空間規(guī)劃與各級政府的行政事權緊密掛鉤，跨區(qū)域協(xié)調的事務究竟是在國土空間規(guī)劃體系內(nèi)消化還是依賴于發(fā)展規(guī)劃的破壁，仍不明晰。

除此之外，還有諸如五級規(guī)劃是否能如愿實現(xiàn)空間全覆蓋，雙評價是否足以成為國土空間規(guī)劃編制的基石，在縣級市較多的地級大市如何在既有框架中完成原有城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的技術內(nèi)容等問題，相信它們都會隨著近一兩年各地方國土空間規(guī)劃的全面展開和深入推進而逐一得以回應。

而只有這些地方性的探索漸漸破冰，并經(jīng)過整合提煉，才能最終構筑起真正意義上全新的國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵與外延。雖然這仍需一個較長的過程，但相信只要堅守住著眼生態(tài)文明建設、保護國土空間資源的初心，牢記優(yōu)化治理體系建設、推動“多規(guī)合一”的使命，未來的國土空間規(guī)劃必將成為國家規(guī)劃體系的重要基石、生態(tài)文明時代的關鍵治理手段。