非在編幼兒教師的權利保護探索

楊 洵 胡夢笑 何金婷

華東理工大學，上海 201424

一、問題的提出

黨的十九大強調優先發展教育事業、辦好人民滿意的教育，首次提出實現“幼有所育”，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。十八大以來，我國學前教育實現跨越式發展。2016年，全國幼兒園達到24萬所，比2012年增加5.9萬所，增長32.6%；在園幼兒4413.9萬人，比2012年增加728.1萬人，增長19.8%。學前三年毛入園率達到77.4%，五年提高12.9個百分點，提前完成了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》確定的70%基本普及目標，超過了中高收入國家73.7%的平均水平。但是值得注意的是，在學前教育迅速發展的背后，一些關鍵性的問題仍亟需解決。其中最為突出的一個問題就是幼兒教師的師資力量問題。據中國教師發展基金會楊春茂秘書長披露，“我國未取得教師資格證的幼兒教師所占的比重在60%左右”。①

根據教育部統計數據顯示，截至2012年，我國共有民辦園專任幼兒教師總數12.9萬人，占幼兒園專任教師總數的71.57%。從地方數據的反映來看，2009年廣東省廣州市專任幼兒園教師中無事業單位編制人數占全市專任教師總人數的93.75%；2013年江蘇省無錫市濱湖區幼兒園專任教師中非在編教師總人數占全區幼兒教師總數的61.07%。可見，非在編幼兒教師已占幼兒教師隊伍的半壁江山。②與非在編教師所占幼兒教師師資力量多數的現狀相比，非在編教師的工資待遇等方面仍然存在諸多困境。

二、非在編教師的權利保護困局

(一)非在編教師的工資問題

實踐中，即使在編教師與非在編教師付出了同樣的勞動，兩者之間的的收入差異也十分懸殊。2012年無錫市濱湖區在編幼兒教師平均年收入82460元，而非在編幼兒教師平均年收入為51798元，最低年收入不足28000元，在編和非在編幼兒教師的年收入相差3萬多。③在編教師與非在編教師不僅工資差異十分懸殊，也直接構成了幼兒教師行業當中收入差異的主要矛盾。在非在編教師占據幼兒教師隊伍半壁江山的前提之下，對于這部分教師的工資有著如此明顯的“同工不同酬”，幼兒教師隊伍良莠不齊也就不難理解了。

在非在編幼兒教師隊伍當中，不僅存在同工不同酬的現象，甚至連最基本的最低工資待遇有些時候都無法完全保障。另外，雖然《教師法》明確規定了教師平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資，然而現實情況是主管部門和各級政府并未制定非在編幼兒教師的平均工資。單純依靠《教師法》的條文也并不現實，因為這樣的條文僅具有宣示意義，實踐當中并無法實際操作。

(二)非在編教師的社會保障得不到落實

現實中，由于政府對于非在編幼師的社會保障并無專項財政支出，民辦幼兒園完全依靠自身力量購買社會保險，從而導致許多非在編幼兒教師的社會保險完全沒有落實。另外一部分依靠幼兒園與幼師共同承擔社會保障費用，但是這對于工資本就較低的教師明顯有失公允。

(三)非在編教師的職業培訓制度建設不足

我國《勞動法》中明確規定，“用人單位應當建立職業培訓制度，按照國家規定提取和使用職業培訓經費，根據本單位實際，有計劃地對勞動者進行職業培訓。”類似幼兒教師這樣專業比較強的職業，在工作當中尤為需要職業培訓，這不僅是教育行業的需要，更是幼兒教師自身進一步發展的必要條件。但是，現實中的落實情況并不理想，職業培訓不僅關系到我國學前教育師資力量，更關系到教師自身發展，需要引起相關各方的關注。

三、非在編教師權利保護問題成因分析

(一)財政投入不足

由于政府對于學前教育的“公平性”以及“普適性”認識不足，也并未納入義務教育的范疇，因此政府在財政投入方面便顯得有所不足，尤其是對于民辦幼兒園的財政支持幾乎沒有。地方政府的不作為導致幼兒園在現實當中普遍存在經費不足的情況，尤其是民辦園在本身自負盈虧的情況下，自然會選擇壓縮幼兒教師的工資待遇以節省開支。但是，根據經濟學的基本原理，工資待遇較低的行業自然難以吸引優秀的勞動力，更為優秀的人力資源往往便會流向工資待遇較高的行業。針對這個問題，如果單純以強制性的法律標準來人為提高幼兒教師的收入，后果就是民辦幼兒園生存更加困難。

(二)監督管理體制不健全

首先，學前教育的監管的第一職責部門應當屬于教育部門，這一點無可爭議。目前，我國學前教育實行“地方負責，分級管理和各有關部門分工負責”的管理體制，但是由于政府整體職責定位不明晰，缺乏剛性化的法律保障，因此各級政府間權責配置隨意性大，特定層級政府在發展學前教育事業中的職、權、責、利不對稱，政府職責缺位、不到位與錯位問題嚴重。④由于我國采取多頭管理的方式，不僅導致幼兒園資質以及準入門檻的亂象叢生，更會導致非在編幼兒教師作為弱勢群體無人問津。

其次，針對非在編幼兒教師的工資待遇問題應當屬于勞動監察部門的監管范圍也不存在疑問。正如國際勞工局前局長勃朗夏指出：“沒有監察，勞動立法只是一種道德運用，而不是有約束力的社會紀律。”⑤但是，現實情況是勞動監察，是我國執法任務最繁重、執法現狀最薄弱的行政執法之一。我國現行勞動保障法并未明確賦予勞動監察查封物品、凍結賬戶、沒收違法所得等行政強制措施的權力，制約了執法效力。其次，最重要的原因是，勞動監察部門依靠自己的力量往往難以發現違反勞動法規的情況，需要勞動者積極去維權。然而非在編幼兒教師本身就是作為弱勢群體長期被政府部門所忽視，期待其自己通過法律手段保護自己的權利并不現實。但是勞動監察作為勞動法落實的重要一環，需要引起重視。

四、完善路徑的建議

經過以上對于非在編教師權利保護存在以系列的問題當中，不難發現，真正的問題所在是政府部門對于幼兒園教師所實行的差別化管理，即以“編制”來區別不同類型的幼兒園教師。學前教育階段是每一個孩子教育最基礎的階段，不僅涉及到孩子未來的學習興趣培養，更涉及到孩子未來人格發展。因此，每一個孩子不應當因為地區差異亦或者資源條件等因素，在學前教育階段接受不同的教育。因此，國家為了保障學前教育的“公平性”以及“普惠性”，有必要對于教師的流動性進行一定的限制。學前教育作為政府所必須提供的公共服務，如果放任市場對教師資源進行配置，東西部師資力量不均、城鄉師資力量不均的情況只會更加嚴峻。因此，政府通過事業單位編制的形式，來保障農村或者城鄉地區的教師工資待遇水平，吸引教師前往師資力量較為薄弱的地區就業。因此“編制制度”有其現實意義與價值。在“編制制度”本身有必要留存的情況下，可以考慮從以下方面入手解決現實困境：

(一)政府出資為非編教師提供補助，確保幼兒教師待遇

首先，針對實踐中民辦幼兒園占多數的情況，如果單純提高工資標準，而不顧民辦幼兒園自身的經營狀況以及本地的經濟發展水平，未免會加大民辦幼兒園的生存困境。各地區的教育部門應當在充分調研本地區不同類型幼兒園的前提下，為非在編教師提供一定的工資補助。其次，在勞動福利保障方面，可以采取政府與民辦園、個人分攤的方式，有效推進非在編幼兒教師的社會保險的有效落實，讓這些身處一線的教育工作者們沒有后顧之憂，真正全身心地投入學前教育事業的發展當中。最后，政府對于民辦幼兒園教師培訓以及公辦園的非在編教師的職業培訓也應當引起重視，視不同幼兒園發展狀況的不同給予一定的補助。

(二)加強非在編幼兒教師待遇保障的監管

首先，應當明確不同部門在幼兒教師工資待遇保障中的職責、權利。美國學前教育立法所呈現的另一個重要特點與趨勢即在明確政府各相關部門職能、權利的基礎上，重視各相關部門的協調與合作。美國政府十分清晰地認識到：學前教育事業是一項龐大的基礎性教育工程，必須充分調動和協調政府各相關部門，實現各部門的通力合作，才可能成就這一偉業，才可能更加高效、全面地促進學前教育事業的發展。⑥于我國而言，我國政府也應當充分認識到合同制教師的待遇保障工作也是全局性的工作，并非單個部門能力所及。因此，教育部門作為學前教育的負責人，應當作為第一責任主體，統籌各部門的工作。當然，實現不同政府部門有效配合的前提是制定完善的《學前教育法》，對不同部門的職責予以規定。

其次，各地應當由教育部門以及勞動人事部門牽頭，在充分考慮本地區職工平均工資以及物價等各方面因素的基礎上，制定出行之有效的非在編教師最低待遇保障標準，對于不按照規定落實非在編教師的公辦幼兒園或者民辦園，對其主要負責人進行問責，切實保障非在編教師的福利待遇。

最后，應當建立一套完整的問責制度，要求主管部門主動向利益相關人報告工作情況。應當進一步推行非在編教師人事備案制度，使教育部門對于本地區非在編教師數量以及現狀有全面清晰的認識，并對相關社會公眾進行信息公開。例如，各地可以考慮建立幼兒教師協會等組織，對于政府的工作進行督促，切實保障政府積極有效履行職責。

(三)推動社會公眾參與，切實保障非在編教師權利

首先，應當加強學前教育教師組織的建設力度。工會的作用不應當僅僅體現在“協議工資”的方面，正如上文指出的那樣，工會也應當積極督促政府落實相關的保障制度。在立法層面也應當積極發揮自己的力量，在調研不同地區的情況之下，針對法規政策的制定提出相關的意見。但是，就我國學前教育階段的教師組織建設情況而言，尚有完善的空間。

其次，教師相對于幼兒園而言自然處于弱勢地位，因此政府監管自然是一方面，但更為重要的是應當發揮社會的力量，切實完善保障非在編教師的權益。在國外和中國香港，政府會通過借助一些民間組織(NGO)性質的機構幫扶非正式教師。⑦雖然就我國而言，社會力量相對而言較弱，但是社會公眾的力量對于非在編教師甚至是學前教育的諸多困局都有不可忽視的作用。

(四)健全相關法規政策，切實保障制度的完善與建立

首先，應當加快推薦《學前教育法》的立法進程。相比于美國、英國等發達國家很早就出臺了專門的兒童保護法和學前教育法，但我國至今仍未出臺專門的學前教育法。直到今年9月份學前教育法才被正式納入十三屆全國人大常委會立法規劃一類項目中，意味著專門的學前教育法將會在五年內正式出臺。

其次，應當在法律層面明確非在編幼兒教師的身份。建議盡快制定《學前教育法》，明確學前教育從業人員特別是幼兒園教師的法律身份與地位，明確指出幼兒園教師是基礎教育教師的一部分。

最后，對于非在編教師權利保障的具體標準，以及政府與不同性質的幼兒園之間的負擔比例，各地方政府應當在充分考慮本地區情況的基礎上，制定相應的標準。

五、結語

在非在編教師工資待遇無法切實保障的前提之下，當務之急是完善相關的法規政策，明確不同部門的權力、責任，同時建立一整套科學合理的監督問責制度，督促政府部門積極行使權力，保障教師權利。其次，應當探索出一套行之有效的幼師權利保障機制，而不能單純依靠政府部門的監管。總而言之，保障非在編幼師的工資待遇需要政府主導，其他社會組織在其中起到推進作用，相互協力。不僅是幼師待遇這個問題，整個學前教育制度的改革亦是如此。

[ 注 釋 ]

①畢嘉琪，賴競超，郭翔宇.無證幼師：如何跨過持證上崗這道坎[N].南方日報，2012-12-6.

②王默，楊冬梅，董洋.完善非在編幼兒教師待遇保障機制的研究[J].中國人民大學教育學刊，2016(2).

③祝曉燕.非在編幼兒教師生存狀況堪憂[N].中國教育報，2013-11-17(1).

④龐麗娟，范明麗.當前我國學前教育管理體制面臨的主要問題與挑戰[J].教育發展研究，2012(4).

⑤沃爾夫根·馮·李希霍芬.勞動監察：檢察職業指南.勞動和社會保障部國際勞工與信息研究所譯[M].中國勞動社會保障出版社，2004.1.

⑥沙莉，龐麗娟，劉小蕊.通過立法強化政府在學前教育事業發展中的職責——美國的經驗及其對我國的啟示[J].學前教育研究，2007(2).

⑦王默，楊冬梅，董洋.完善非在編幼兒教師待遇保障機制的研究[J].中國人民大學教育學刊，2016(2).