提前退休制度實施現狀及完善建議*
——以吉林省為例

劉 宇

長春工業大學，吉林 長春 130012

我國提前退休制度根據1978年國務院頒布的《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關于工人退休、退職的暫行辦法》得以確立，但是實施至今近40年基本未做調整，已經嚴重不適應當前勞動力市場的發展要求，亟需修改。本文以吉林省為例，通過調查問卷、訪談等方式調查提前退休制度的實施現狀，分析我國提前退休制度在實施中出現的問題及制度設計上的缺陷，進而對我國提前退休制度提出完善建議。

一、提前退休的制度界定

我國《憲法》第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”1978年國務院頒布實施的《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關于工人退休、退職的暫行辦法》中提到：我國的工人、干部對國家做出了重大貢獻，在其喪失勞動能力或年老時妥善安置他們的生活是社會主義優越性的體現。根據現有制度，提前退休者多從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作，或者喪失勞動能力不能繼續參加工作，對于這部分人予以提前退休的妥善安置是非常有必要的。

所謂提前退休是指勞動者在沒有達到國家規定的退休年齡就退休的行為。根據現有制度，提前退休可分為：

一是特殊工種的提前退休。全民所有制企業、事業單位和黨政機關、群眾團體的工人或基層干部，從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作，男年滿55周歲、女年滿45周歲，連續工齡滿10年的，應該退休。

二是因病或非因公致殘提前退休。由當地市級勞動保障部門指定醫院進行鑒定并出具證明，才可辦理。

三是“內退”。雖然也是退崗休養，但是“內退”這并非法律意義上的提前退休，是指企業員工保留勞動關系并暫時退出勞動崗位，繼續繳納社會養老保險費直到正式辦理退休。根據實務中的通常做法，企業富余員工、因工致殘員工一般通過內退提前退崗休養。

二、吉林省提前退休制度實施現狀和存在的問題

(一)吉林省提前退休制度實施現狀

1.提前退休在退休人群中占比小

在對吉林省提前退休現狀的調查中，筆者采取了問卷調查和訪談的實證方法。問卷調查對象為吉林省某養老院的老人，回收有效問卷30份。在退休方式選擇項上，大部分人都是法定年齡正常退休，提前退休只占2例。

訪談吉林省某人力資源和社會保障局的工作人員，得知：截至2018年10月，正常退休人員約1500人(含機關事業單位和企業人員)，提前退休人員30至50人，比例為3%。

訪談吉林省某銀行，得知：截至2018年10月，單位員工175人，滿30年工齡提前退休人員19人，提前退休人員占單位在職員工比例11%。

綜上，現實中，提前退休仍是小眾選擇。只要提前退休人數控制在合理范圍之內，在保障特殊勞動者權利的同時，并不會對退休制度產生沖擊。

2.提前退休金標準

提前退休人員的退休金增長標準與正常退休人員的增長標準一致，但由于現養老金增長的政策與工齡掛鉤，提前退休人員工齡低于同等條件下正常退休人員，所以增長的養老金也低于同等條件正常退休的人員。根據(吉人社聯字【2018】47號)文件精神，對養老金分為定額、掛鉤、傾斜調整三個部分，其中掛鉤調整和工齡(繳費年限)有關，具體規定如下：“1.與繳費年限(工作年限)掛鉤。退休人員繳費年限25年以下部分，每滿一年，每月增加1.5元；繳費年限26年至30年部分，每滿一年，每月增加2.5元；繳費年限31年至35年部分，每滿一年，每月增加3.5元；繳費年限36年及以上部分，每滿一年，每月增加4.5元。”可見由于工齡的差距造成的工資差距還是比較大的，大約幾十元到一百元不等。

(二)提前退休制度存在的問題

1.特殊工種的提前退休各行業有不同標準

實務中，有些勞動者從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作滿足提前退休的時間要求，但因為其所屬行政主管部門沒有規定相應的特殊工種名錄而導致無法提前退休。例如，同樣是有毒有害工種的焊工，在其它行業部門可以提前退休，而由于醫藥行業的特殊工種名錄中沒有焊工，在該行業從事焊工的勞動者就無法提前退休。

2.特殊工種審批依據材料單一

根據《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職

工提前退休有關問題的通知》：對職工出生時間的認定，實行居民身份證與職工檔案相結合的辦法。當本人身份證與檔案記載的出生時間不一致時，以本人身份證與檔案記載的出生時間為準。加強對居民身份證和職工檔案的管理，嚴禁隨意更改職工出生時間和編造檔案，意義重大。但在實踐中往往出現職工的原始檔案丟失的情況，社會保障局常常因原始檔案記載的工作時間不足而對提前退休作出不予認定的決定。筆者認為原始檔案并非由員工保管，讓員工承擔非自身原因導致原始檔案丟失而不能提前退休的后果，顯失公平。

3.存在造假提前退休現象

提前退休制度是對特殊勞動群體的關照，允許常年從事繁重體力勞動或有害身體健康工作的勞動者在法定退休年齡之前提前離崗休養，享受退休待遇。因此，對提前退休的審核必須嚴格。然而，實踐中往往存在違規操作、造假提前退休的行為。而這種造假提前退休行為通常借由相關國家機關工作人員的工作便利來實現。一般是相關國家機關工作人員在貪污受賄的前提下，違規操作辦理提前退休，這種做法不僅給國家帶來了直接的經濟損失，更是破壞了退休法律制度的權威性。

三、完善我國提前退休制度的建議

(一)制定統一的特殊工種名錄

1985年通過的勞人護{1985}6號文件決定，將勞動人事部統一審批的提前退休工種，改為由國務院各有關主管部門審批。各主管部門對可提前退休工種的審批不盡相同，這就導致從事性質相同的工作，卻可能因為主管部門之間有不同的政策，有的人可以提前退休而有的人不能提前退休。解決該問題可以有兩個方案：一是可以制定統一可提前退休工種的名錄，將不同行業行政主管部門的特殊工種名錄整合；二是針對工作性質、工作條件相同的特殊工種，不同的行政主管部門可以相互參照。

(二)具體規定職工檔案的補辦程序

針對實踐中時出現職工檔案丟失的現象，社會保險經辦機構可以創建一個專門的“補辦檔案”窗口，規定職工檔案丟失后的補辦流程，如提供職工檔案丟失的原因和證據、職工工作履歷證明、職工參保情況證明等。

(三)綜合整治以防造假提前退休

退休時需要嚴格審核個人檔案和勞動能力鑒定結果，一般不會存在造假的情況，但也不排除提前退休人員偽造檔案，賄賂提前退休審批人員的情況發生。造假提前退休不僅是對法律威嚴的挑戰，還導致了國家的直接經濟損失，應當盡量避免造假提前退休的發生。針對造假提前退休現象，首先應加強對提前退休的審批工作，嚴格審核個人檔案和勞動能力鑒定結果，對審核通過的提前退休記錄在案；其次，發動群眾監督的力量，對舉報造假提前退休的公民給予適當獎勵；最后，加強政府部門對提前退休審批工作的監督，一旦發現造假提前退休的行為，要嚴厲懲罰。