關于我國行政強制執行模式重構之探討

沈嬌嬌

湖北大學，湖北 武漢 430000

一、我國行政強制執行模式及兩大行政強制執行模式之比較

(一)司法模式和行政模式的比較

司法模式即以法院強制執行為基礎的模式。該模式下司法權優于行政權，主要代表國家有英國、美國、法國和日本。這些國家都實行司法模式，但其司法機關在行政強制執行中所扮演的角色卻不盡相同。英美國家的司法機關側重于合法性審查和事前監督。法國更注重借助刑罰手段強制行政相對人履行義務。日本在沿用美國的行政理念的基礎上大膽創新，從保證行政相對人履行義務的現實出發，大力構建配套制度。德國、奧地利和中國臺灣是目前行政模式的主要代表。德國是典型的大陸法系國家，有嚴格的公法和私法的區分，行政強制執行權作為國家專有的公權力，受公法調整。由行政機關行使行政強制執行權，采用的是以“完全著眼于有利于公民對抗行政”為出發點的法律制度。①奧地利的行政強制執行制度體系較為完備，于1925年頒布的《行政強制執行法》明確規定了行政模式的行政強制執行，提出行政機關在行政強制執行的同時需遵守比例原則。在中國臺灣行政機關進行行政強制執行行為是行使行政權的表現，無需憑借司法機關的力量。

司法模式較行政模式來說雖然比較公正，但多一道法院的審查、批準程序，加重法院的負擔的同時也導致部分行政強制執行決定不能及時執行到位，易滋生新的矛盾。而行政模式較司法模式來講，大體具有兩個優勢：一是減少了法院審查和批準的程序，有利于提高行政機關的行政效率；二是由行政機關實施行政處分更具有強制力，能更好的促使行政相對人履行義務。

(二)我國的行政、司法混合模式

我國《行政強制法》第13條規定：“行政強制執行由法律設定。法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。”這一規定與《行政訴訟法》第97條的規定并無本質區別。表明了我國現行的行政強制執行模式是行政、司法混合模式。我國的行政、司法混合模式與單純的司法模式和行政模式不同。行政機關以遞交強制執行申請材料的形式向法院提出申請，法院可以受理或著裁定不予受理。除《行政強制法》第58條以外的情形，法院一般只對行政強制執行的申請作形式審查。

《行政強制法》延續了《行政訴訟法》中關于行政強制執行的“雙軌制”模式，使行政強制執行在程序上多了一層保障，推進了相關法律的改進與完善。但“雙軌制”模式仍有未盡改進和完善的地方。我國的“雙軌制”模式包括了兩個部分：一是人民法院的非訴執行。法院的非訴強制執行制度主要目的是為了審查并發現明顯違法的行政行為并且作出不予執行的裁定，由此來監督行政機關規范的行使行政強制執行權。二是行政機關的自行強制執行。按照《行政強制法》的規定，只有法律才享有行政強制執行權的設定權。我國的“雙軌制”模式的形成有著深厚的社會歷史背景。總的來說，是為了將行政強制執行權限定在一定的范圍內，保障行政相對人的合法權益。但隨著社會的不斷發展，這種模式的缺陷和弊端也在行政實踐中開始慢慢顯露出來。

二、我國當前行政強制執行模式存在的弊端及其成因分析

(一)行政強制執行模式的弊端

我國的行政強制執行模式是由多種因素共同促成的結果。這些因素大體上分為三種：一是，政府實現行政管理目標的需要；二是提高行政效率和保護行政相對人的合法權益的需要；三是學習和模仿國外立法經驗的結果。雖然，目前的行政強制執行模式大體適合中國的國情，但仍存在不少缺陷。

1.行政強制執行權的性質混淆不清。從我國的現狀分析，行政權一直都處于比較強勢的地位。如果想要盡可能避免權力被濫用，就不能把行政強制執行權全權交由行政機關行使。并且目前我國多數行政機關并不具備行政強制執行的條件。因此，在我國的“雙軌制”模式下法院承擔多數的強制執行權也是對行政機關在行政強制執行上條件和能力欠缺的彌補。

2.行政機關行政效率相對低下。我國現行模式中，多數情況下行政主體行使行政強制執行權時，必須要先向法院提交強制執行的申請材料，后再由法院裁定是否予以執行。這就自然導致了一個問題，行政機關承擔著社會管理和服務的職能，涉及各個領域，事務龐雜。若出現亟待解決的突發性事件，不及時強制執行可能會給個人、社會甚至是國家利益造成無法彌補的損害。行政效率也是行政機關追求的目標之一。在如今的行政執行模式下，法院承擔了大量的行政強制執行案件并且司法資源極其有限的情況下，勢必會影響行政效率的提高。

3.司法資源嚴重浪費。司法資源是有限的，隨著社會的發展，法院大量案件的積壓給自身帶來了很大的壓力。行政機關申請強制執行的案件日益增長，在有限的司法資源的條件下，法院不僅要盡心履行自己的裁判職能，還要抽出部分人力、財力解決行政強制執行的案件，這無疑是增加了法院的負擔，容易導致執行不力，引發新的矛盾。并且，司法工作人員對行政強制執行的標準和要求也并不熟悉，要求司法工作人員執行強制執行案件必然要話費一定的人力物力和財力對其進行專業培訓，這就增加了司法機關進行行政強制執行的成本，造成司法資源的浪費。

4.行政相對人的合法權益如何保障成為難題。根據《行政強制法》第8條規定可知，在當前以法院強制執行為主的模式下，能夠通過第8條規定的復議或者訴訟方式獲得救濟的行政強制案件少之又少，大多數案件只能通過國家賠償的方式獲得救濟。從另一個角度來看，這并不是對行政相對人的保護，反而是對行政相對人訴權的極大限制，并不利于相對人合法權益的保護。

(二)行政強制執行模式弊端之成因

1.關于行政強制執行權性質的爭議。行政模式和司法模式的爭議，歸根究底就是行政強制執行權的權力歸屬問題。而行政權本身就包括了行政決策權、行政決定權、行政強制執行權等。法院僅僅是通過審查、批準等程序制約和監督行政機關，使其合法行使行政權力。因而，行政強制執行權本質上屬于行政權②。

2.法院的審查形同虛設。立法的最初目的是為了通過法院的審查、批準來監督和限制行政機關的權力，以達到更好的保護和救濟行政相對人的合法權益。但實際上，在我國當下的政治體制下，法院的人事及財政都不可避免的受到同級人民政府的制約。個別地區開始推行省級以下地方法院人財物統一管理，這在一定程度上可以減少地方政府對地方法院的干預，使地方法院獨立行使審判權。但在涉及地方政府的重大利益時，如果干預法院審判的成本低于可能遭受的損失時，地方政府仍有可能使用游說的方式通過省級政府的影響力來直接或者間接的影響案件的審判。因此，法院的審查很難起到實質性的作用。

3.人民法院司法資源的限制。法院跟行政機關比起來人力財力和物力都極為有限。且隨著社會經濟的發展，法院案件繁多，案件堆積在一起無法及時處理。在這樣的情況下，再抽出一部分人力財力來審查行政強制執行行為并作出裁決，更加重了法院的負擔。

4.未建立關于違法強制執行的配套責任倒追機制。根據《行政強制法》的規定，法院多數情況并不對行政機關提出的行政強制執行申請作實質審查。這就意味著，法院有可能在形式審查之后作出違法的裁決，在此種情況下違法責任應當如何承擔還有待進一步深入探討。

三、行政強制執行模式的完善與綜合行政執法改革的思考

上述行政強制執行模式的爭議實際上就是關于公正和效率的爭論。這是整個爭議的焦點所在。實行行政模式，則有可能出現過分強調行政執行效率，忽略了對行政機關的監督以及對相對人合法權益的保障。反之，司法模式過分強調防止行政強制執行權濫用，則會降低行政執行效率。在公正和效率兩個價值取向之間，我國現行的行政強制執行模式似乎更加偏向于公正。要尋求公正和效率之間的平衡就必須減少層次、整合隊伍、提高效率，合理配置執法力量，深化行政執法體制改革，進一步推進綜合執法。而這一點恰好與綜合行政執法改革的要求不謀而合。行政強制執行模式的改善和綜合行政執法改革提出了加強行政執法隊伍的建設，完善行政執法和法院司法的銜接機制，理順行政強制體制。近些年來，綜合行政執法改革在我國行政領域備受重視，我國的行政管理水平在依法行政和行政體制改革的背景下取得了長足發展。一方面，依法行政對綜合行政執法提出了要求；另一方面綜合行政執法也涉及多重理論問題，值得深究。下面結合我國的綜合行政執法改革的思路提出關于我國行政強制執行模式完善的建議：

(一)建立以行政機關強制執行為主的行政強制執行模式。在這種模式下，以行政機關強制執行為主，法院強制執行為輔。原則上由機關行使行政強制執行權，對于不具備強制執行條件又不適合交給綜合行政執法機關強制執行的案件，由行政機關提出申請，交人民法院強制執行。這樣一來，就能盡可能的在保證公正的前提下提高行政效率并且合理利用司法資源，避免司法資源的浪費。

(二)明確人民法院和行政機關的強制執行權范圍的劃分。為了平衡公正和效率，更好的實現行政管理目標，可以將行政強制執行權按照一定的標準進行劃分后在法院和行政機關之間合理分配。例如，可以借鑒德國的經驗：將絕大多數的行政強制執行權賦予行政機關，但與此同時也規定一些例外情形，將執行標的視情況進行分類。1952年《聯邦德國行政強制執行法》規定“公法上金錢給付義務如執行標的為不動產時，由法院依照民事強制執行程序執行。”③這樣可以減輕人民法院的負擔，同時也能將司法權限制在一定的范圍內，又能較大程度的保障行政相對人的合法權益。

(三)增加執行和解在限制強制執行中所占的比重。在行政強制執行中，我們不妨跳出原有的固定模式，不再受強制性的執行手段的束縛，探索相對緩和和更容易讓人接受的非強制性手段。與行政相對人協商并達成合意，約定由相對人在不損害其他合法權益的前提下及時的履行義務。這樣既節約了行政強制執行的成本又一定程度上推進了行政民主化進程。但這項制度仍面臨一系列的問題。比如說如何解決和而不解，強制執行所涉及的第三方利益主體是否被包含在執行和解的主體內等問題。

(四)給予行政相對人更多關于行政強制執行的救濟權利。行政強制權相較于其他權力而言更為強勢，更容易對公民的權利造成威脅。因此，建立健全關于行政強制執行的救濟制度，既是行政相對人權利得以維護的法律支持，同時也是實現司法權對行政權的控制和監督的制度保障。④

四、結語

我國的混合模式的形成有著深厚的社會歷史背景。社會的發展向我國當前的行政強制執行的模式發出了挑戰，而強制執行的模式又和綜合執法改革二者存在著密不可分的聯系。行政強制執行模式的變更和綜合行政執法的改革都是為了更好的適應社會發展的需求，更好的實現依法行政的治理目標。結合我國現狀，從多年的行政實踐中可以看出，我國現行的行政強制模式存在不少問題。對此，在結合中國法治現狀的前提下提出了四點建議，建立以行政機關強制執行為主的行政強制執行模式；明確人民法院和行政機關的強制執行權范圍的劃分；增加執行和解在限制強制執行中所占的比重；給予行政相對人更多行政強制執行的救濟權利。在劃清司法權和行政權界限的同時防止行政權的肆意擴張，實現公正和效率的平衡。

[ 注 釋 ]

①[德]平特納，主編.德國普通行政法[M].朱林，譯.中國政法大學出版社，1999：103.

②鄭全新.論合乎中國憲法的行政強制執行模式[J].當代世界與社會主義，2014(2)：197.

③[德]聯邦德國行政強制執行法(1953年4月27日)[J].朱林，譯.行政法學研究，1996(4).

④王文娟，李京文，寧小花.平衡權利與權力“天平”的又一“砝碼”.中國人民法學學報，2011(1)：115.