地方立法的民主化研究
——以南寧市為主要例證

陳建財 藍金華

廣西能幫法律咨詢有限公司，廣西 南寧 530028

民主立法的正式提出，最早可見于2000年3月15日通過的《立法法》(2015年3月15日予以修正)。之后，在中共中央十六大、十七大、十八大、十九大報告中，也一直強調要推進民主立法。這些規定和要求，是我們研究地方立法民主化問題的準則。

基于我國法律體系的主體包括憲法、法律、行政法規、部門規章和地方性法規、地方政府規章，而在法的執行與適用實踐當中，通常是“以法律、行政法規、地方性法規”為依據。故為方便，本文所稱地方立法中的“法”，僅特指地方性法規，而本文所稱“地方人大及常委會”，僅指有立法權的地方人大及其常委會。

一、民主立法概述

根據我國政治制度的基礎理論和成功實踐，民主的核心要義，是人民當家作主。而根據《立法法》第五條的規定，“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”據此，筆者認為，基于人民代表大會制度是我國實現人民當家作主有效可靠的制度載體、實施平臺和運行軌道，故而具有立法權的人大及其常委會實行民主立法既是社會主義民主政治的必然要求，也是《立法法》規定的法定義務。

對于民主，政治學界一般認為應當實現形式民主與實質民主相統一、程序民主與實體民主相結合。具體到立法的民主化，立法學界較為一致的觀點，則認為應當從立法主體、立法程序(活動)和立法內容三個方面去理解和把握。但不論從哪個角度去認識、理解，民主作為《立法法》規定的基本原則，理應貫穿于立法的整個過程和要素(主體、行為、對象、過程、結果等等)，并立法主體開展立法活動所必須遵循的基本準則。即使現行立法機制對于立法主體的立法方式(方法)欠缺相應的規范進行調整，立法主體也應當依據民主原則的要求開展立法活動。

二、地方立法的民主實踐

對于如何實行民主立法，主流觀點提出，關鍵在于“堅持立法為了人民、依靠人民，使立法能夠充分體現人民意志，得到人民擁護”，要做到“人民有所呼、立法有所應”，并保障、拓寬公眾有序參與立法的途徑，建立健全立法機關與公眾的有效溝通機制，做到“廣察民情、廣納民意、廣聚民智”，讓立法“直達基層、直通群眾、直接地氣”。以此為指導，全國各地立法機關在《立法法》實施后積極開展了民主立法的各種探索。以南寧為例，自2006至2018年8月，南寧市人大及其常委會共制定地方性法規28部(現行有效的法規43部)，修訂7部，修改29件次，廢止19件，開展立法調研82項，在推進民主立法實踐方面做了相當多的工作，主要表現在：

一是建立立法工作制度，先后于2010、2016年制定《南寧市制定地方性法規規定》、《南寧市地方性法規制定條例》；

二是完善建立法規立項機制，拓寬立法項目來源(渠道)，加強立法項目的評估論證(依據、必要性、可行性以及可能產生的影響、效果)；

三是建立法規起草機制，于2009年委托廣西政法管理干部學院起草《南寧市志愿者服務條例》(草案)，于2012年自主起草《南寧市歷史街區保護管理條例》、《南寧市五象嶺保護條例》等法規草案；

四是改進立法調研機制，邀請不駐會市人大代表參與立法調研；

五是建立立法協調機制，召開年度立法工作會議，開展法規審議工作協調；

六是發揮人大代表立法主體作用，在開展法規立項、規劃、調研、聽證、論證、修改、評估活動中以及常委會審議時，邀請代表參加、列席，于2015年將代表議案《南寧市西津濕地保護條例》列入年度立法計劃；

七是建立公眾參與立法制度保障；

八是建立專家論證會制度，每一件法規草案都召開專家論證會，于2016年建立了立法專家顧問庫；

九是建立立法聽證制度，對三件法規草案舉行了立法聽證；

十是建立法規草案公開征求意見制度，從2007年開始將《南寧市環境噪聲污染防治條例》(征求意見稿)全文向社會公開征求意見，從2016年開始每一件法規草案均在南寧人大網等平臺上公布全文向社會公開征求意見；

十一是建立公眾意見反饋機制，以召開新聞發布會、執法培訓、編印法規匯編免費發放等方式開展宣傳，于2015年首次將《南寧市道路交通安全條例(草案)》公眾提出的意見在南國早報公開反饋；

十二是建立630個基層立法聯系點，以便于征集社情民意、法規宣傳、公眾意見反饋。

三、地方立法民主化存在的問題

通過上述立法實踐和探索，地方人大及其常委會在貫徹立法民主化原則上做了很多工作，取得了很大成效：立法過程日益公開透明，工作機制日益成熟，民主形式豐富多樣，社情民意在相當程度上得以體現。但是，由于經費、民主意識、法律素養等因素，地方人大及其常委會立法的民主化進程或多或少還存在一些不足之處，與民主原則的立法宗旨或目的的實現還有比較明顯的差距。大概而言，主要存在以下三個問題：

一是沒有實質發揮立法主導作用，民主立法機制還不夠完善。法規立項與規劃、法規起草、立法調研、立法協調、專門委員會和常委會審議表決、公眾參與、專家論證、立法聽證以及立法后的宣傳與質量評估等機制，都顯得不夠全面，甚至有些機制還沒有建立(如公眾意見反饋和法規的修改、廢止、解釋等等)。

二是民主形式沒有常態化，存在“隨機性”或“選擇性”，有形式主義之嫌。地方人大及其代表作為立法主體的作用發揮不足，立法聽證極少，立法公示平臺或方法過于單一(絕大部分只是在人大網公示)，基層立法聯系點絕大部分都是只掛牌無實效，公眾參與立法的方式、途徑不夠充分、有效，公眾意見反饋極少，致使公眾參與立法的主動性、積極性不高，進而導致立法不能充分反映民意。

三是民主化廣度和深度不夠，以致所立之法科學性不足，行政執行率和司法適用率普遍不高，大部分地方性法規變成“睡法”。以南寧為例，據筆者調研情況看，自2011至2018年8月14日，南寧市生效的地方性法規有43部，而南寧兩級法院審結的近百萬民商事案件中只有1個案件適用了地方性法規，審結的8252件行政訴訟案件中只有18件適用南寧地方性法規。其中，4件分別適用《南寧市經濟技術開發區條例》、《南寧-東盟經濟開發區條例》認定開發區管委會主體資格和職權，12件適用《南寧市違法建設查處條例》，2件適用《南寧市戶外廣告設置管理條例》。換句話說，只有4部地方性法規能夠為司法所適用，對于其他39部地方性法規，司法都沒有適用。由此來看，南寧地方性法規在司法機關的適用率非常低。個中緣由，主要就是立法民主化程度不夠深導致所立之法科學性不足，進而導致無法或不宜在司法上適用。

四、地方民主立法機制的完善

(一)從立法主體入手，全面提高地方立法主體成員的民主意識

實踐證明，如果沒有民主，地方性立法就不能充分體現民意，其科學性就無法得到保障。既然《立法法》已將民主作為立法應遵循的基本原則，而中共中央也將民主立法確定為一項非常重要的立法政策，地方立法機關就應當自覺將民主作為貫穿于立法全過程的指導，并以此普遍約束所有立法活動。這是立法機關的法定義務和政治責任。而眾所周知的是，意識決定行為，唯具有并不斷提高民主意識，才可能真正存在各種民主行為、民主形式、民主作風。因此，唯有不斷提高立法主體成員的民主意識，才可能讓民主意識指導、貫穿于立法全過程，從而全面貫徹民主原則。

(二)從立法環節著手，提高民主實效

一是要繼續完善法規立項、規劃機制。從實踐來看，地方立法項目既要向法規執行機關即行政機關征集，也應向法規適用機關即法院、檢察院征集，這樣既可以充分發揚民主(一碗水端平)，也可以從源頭提高法規的司法適用率。另外，既要堅持立法規劃，又要保持規劃靈活性，不能拘泥于立法計劃，而應及時呼應輿論或群眾普遍關注的熱點問題，提高立法效率與針對性。

二是要實質發揮立法主導作用，重點改革法規起草機制。地方政府及其部門可以提出立法項目建議和計劃，但要將法規起草工作由原來的以政府及其部門起草為主調整為以地方人大及其常委會起草或無利害關系第三方起草為主，從而淡化直至至消除立法中的部門色彩，最大限度地解決長期存在而備受學界和輿論詬病的部門立法問題(運動員兼裁判、管制型立法、部門利益合法化等等)。根據工作需要，也可以同時采用部門起草、專家起草、法院起草等方式，還應鼓勵支持社會組織或專業人士自發起草，由地方人大常委會法制工作機構再公示全部法規草案版本以征求意見，經綜合后提出地方人大及其常委會法規草案版本。

三是要繼續完善立法調研、協調機制。沒有調查，就沒有發言權。應當建立常態化立法調研制度，對所有擬立法項目，必須先開展調研，再根據調研結果起草、審議、表決法規草案，避免出現以調研論證草案合理性的先入為主問題。鑒于地方性法規的司法適用范圍主要就是行政案件，而行政行為的合法性與合理性是由法院終局審查，檢察院有法律監督權，其他法律理論與實務部門也在一線從事相關研究與事務，具有引用地方性法規解決實際問題的需要。因此，要擴大調研、協調主體，邀請法院、檢察院和其他法律理論與實務部門派員參加立法調研、協調工作。同時，還應當擴大調研對象，平等注重對關聯行政相對人及其對應商協會或其他組織的調研。要加快建立委托無利害第三方調研制度。

四是要建立完善專門委員會和常委會法規審議表決機制。按照一般人的思維邏輯規律，個人自己閱讀法規草案全文內容與聽取他人逐條宣讀法規草案內容后逐條審議，后一種方式更加容易發現條文的不足之處，這已為實踐所證明。換句話說，如果立法者缺乏足夠的法律素養和快速發現問題的能力，讓其全案審議法規草案，必然無助于立法者發現所立之法是否適當，其雖然參與表決通過法規草案，但更多只是憑感覺，走程序，體現民主形式，無助于立法科學化。因此，基于現今立法表決者者普遍不具有專業法律知識的客觀實際，應建立有關專門委員會和地方人大常委會對法規草案逐條宣讀、審議、表決為主而以全案審議表決為輔的審議表決機制。

五是要繼續完善公眾參與立法機制，提高公眾參與立法的廣度與深度。要充分發揮地方人大代表作用，除了邀請相關地方人大代表參與立法規劃、調研、起草、審議等立法工作，還應鼓勵地方人大代表提出立法議案，將相關立法活動情況告知并聽取全體地方人大代表建議，對議案被采納的地方人大人大代表給予一定榮譽表彰，提高地方人大代表履職主動性、積極性。要提高公開征求意見的“精準性”、“實效性”，改

變以地方人大網為主要公示平臺來公開征求意見的做法，既要在發行量、影響力大的媒體公示征求意見稿，也要將征求意見稿精準定向發送可能受到立法影響的關聯行政相對人及其對應商協會或其他組織，并發送各大院校法學院(系)、公檢法、律協等等法律理論與實務部門。要充分發揮基層立法聯系點作用，避免掛牌成為擺設。

六是要繼續完善專家論證會機制。要完善專家的選任機制，公開地面向社會公眾以及精準地面向法律理論與實務機構(如法學會、律協、公檢法、律師事務所等等)、關聯行政相對人其對應商協會或其他組織，多元化選任專家。要建立專家意見公示制度，將參與立法的專家意見全部予以公開，讓公眾檢視專家意見，以公開反向督促專家認真履職。要建立專家參與立法的激勵機制，對意見被采納的專家給予適當表彰，提高專家履職主動性、積極性。

七是要繼續完善立法聽證機制。重點是要擴大立法聽證范圍，大幅增加交由立法聽證的法規草案。

八是要完善立法后質量評估機制，建立法規修改、廢止、解釋機制。立法后質量評估以及法規修改、廢止、解釋工作，實質也是非常重要的立法工作，同樣應當按照民主原則建立完善相應機制。

九是要建立完善常態化的意見反饋機制。要尊重意見建議提出人的智力成果，建立人大代表意見、公眾意見、專家意見、聽證意見等各種立法意見建議的常態化公開、直接反饋機制，進而推動提高相關人員提出意見建議的主動性、積極性。

五、結束語

綜上，地方立法的民主化實踐，應以提高立法主體成員的民主意識為抓手，圍繞立法程序的全部環節建立健全民主機制，進而實現立法內容的民主，促進地方經濟社會發展。