城市拆遷中的政府角色及其法律規(guī)范研究

宋汪洋

山東煙泰光遠律師事務(wù)所，山東 煙臺 264000

城市房屋拆遷行為涉及到政府，開發(fā)商與被拆遷人不同角色的利益沖突，其利益指政府不斷提高城市面貌的公共利益。被拆遷人希望提高生活質(zhì)量的個人利益，解決城市房屋拆遷問題，必須從調(diào)各方的利益沖突。政府在三個角色中處于重要地位，政府通過行政管理，與開發(fā)商與居民的行政關(guān)系，政府不得干涉平等民主間的民事行為，要保證市場自由競爭，政府干預(yù)的程度對調(diào)和矛盾沖突具有重要作用。

一、房屋拆遷征收相關(guān)概念

城市房屋拆遷指拆遷人依法對城市房屋進行拆除，對被拆除房屋所有人予以遷移安置。城市房屋拆遷中的房屋是國有土地的房屋，是依法拆遷的活動，城市房屋拆遷必須對房屋權(quán)利人予以合理補償。

憲法修改中，征地補償寫入憲法，物權(quán)法頒布將房屋拆遷統(tǒng)一納入行政征收法范圍，拆遷條例與物權(quán)法沖突不斷。各種弊病日益凸顯，拆遷條例最終修改。在充分考慮民主政治因素，實務(wù)操作因素，2011年，國務(wù)院頒布了房屋征收條例，第4條規(guī)定，政府負責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收補償工作，房屋征收可委托實施單位承擔(dān)征收補償?shù)木唧w工作。不得以盈利為目的。

明確了征收補償?shù)闹黧w是地方政府，有效避免了建設(shè)單位的介入[1]。體現(xiàn)了政府向行政規(guī)范行為的角色轉(zhuǎn)變。房屋征收條例的頒布充分體現(xiàn)了政府厘清自身角色定位的態(tài)度。

分析城市房屋拆遷的法律內(nèi)涵，首先要了解其基本類型，根據(jù)房屋建設(shè)資金出處不同分為社會動遷與市政動遷，但僅以資金出處作為分類標準，不能準確區(qū)分不同的拆遷動作。城市房屋拆遷包含了政府為公共事業(yè)進行的拆遷動作與企業(yè)為盈利產(chǎn)生的拆遷動作政府拆遷帶有強制性色彩，其主要的理由是公共利益。企業(yè)拆遷本質(zhì)是市場對象僅自主進行自愿交易活動，雙方對象的地產(chǎn)商與房屋所屬人，雙方法律地位相等，房屋所屬人轉(zhuǎn)讓房屋所屬權(quán)，地產(chǎn)商給予其相同價值的經(jīng)濟補償。新條例規(guī)定國有土地房屋征收僅限于為社會大眾，房地產(chǎn)拆遷舊法不復(fù)存在。

二、城市房屋拆遷中政府角色的法律錯位

(一)拆遷主體角色錯位

城市房屋拆遷是系統(tǒng)工作，涉及到所有利益相關(guān)者采取各種方式進行交涉，處于主導(dǎo)地位的政府應(yīng)是公民財產(chǎn)的保護者，政府未發(fā)揮其干預(yù)作用，使侵犯被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)屢屢發(fā)生。出現(xiàn)了大量開發(fā)商得利，社會不穩(wěn)定的問題。主要原因為政府在房屋拆遷中未找到準確定位。

城市房屋拆遷指為公共利益需要，對被拆除房屋所有人給予補償?shù)幕顒印７课莶疬w是國家回收國有土地的使用權(quán)行為，指導(dǎo)城市房屋拆遷的條例規(guī)定，拆遷人申請許可證需向建設(shè)主管部門遞交批準文件。國務(wù)院通過自行立法將政府權(quán)利過度給拆遷單位，被拆遷戶擁有房屋所有權(quán)情況下，違法向拆遷人發(fā)放批準文件，國有土地出現(xiàn)了兩個權(quán)利狀態(tài)，違背了物權(quán)法的基本原則，土地所有權(quán)拆遷人擁有絕對強勢，政府的角色變?yōu)樵S可證頒發(fā)者，政府的卸責(zé)行為造成了拆遷單位以追逐暴利為目的，侵害公民財產(chǎn)權(quán)利。

(二)行政程序中的角色錯位

政府必須采取必要的措施防止市場的嚴重傾斜，但政府未體現(xiàn)其應(yīng)有作用，很多政府并未履行監(jiān)管拆遷是否得當(dāng)，補償金是否足額到位，導(dǎo)致社會不穩(wěn)定因素出現(xiàn)[2]。

《行政許可法》規(guī)定，公民或其他組織對行政機關(guān)實施行政許可。法律規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)聽證，行政機關(guān)應(yīng)向社會公告，行政許可直接涉及申請人與他人重大利益關(guān)系，行政機關(guān)應(yīng)告知申請人享有聽證權(quán)利。拆除被拆遷人房屋應(yīng)理解為涉及被拆遷人的重大利益，應(yīng)進行聽證。但無正當(dāng)程序方面的規(guī)定，使得政府忽視了被拆遷方的利益訴求。

(三)物權(quán)保護的角色錯位

物權(quán)法平等原則是民法平等原則的體現(xiàn)，物權(quán)主體享有物權(quán)受到侵害后應(yīng)受到法律的保護，城市土地所有權(quán)與使用權(quán)應(yīng)一體保護，城市房屋拆遷中，國家土地使用權(quán)處于相對劣勢。導(dǎo)致國有土地使用權(quán)無法得到物權(quán)法的切實保障。物權(quán)法將所有權(quán)分為國家所有，集體所有與個人所有，民法通則規(guī)定了共有財產(chǎn)不可侵犯原則。國家在國有所有權(quán)保護上應(yīng)是對等的。政府在遷個人房屋時，要征收房屋應(yīng)與所有者進行平等協(xié)商，政府往往利用自身的行政權(quán)發(fā)布拆遷決定。

(四)權(quán)利救濟的角色錯位

拆遷人與被拆遷人打不成補償安置協(xié)議，由拆遷管理部門裁決，補償安置協(xié)議是拆遷人與被拆遷人間就補償形式與安置地點及過渡期限達成一致的民事協(xié)議。對裁決不服者救濟只能向法院提起行政訴訟，當(dāng)事人間不能基于安置補償協(xié)議提起民事訴訟，公權(quán)力侵犯私權(quán)利時，私權(quán)利缺乏有效的救濟途徑[3]。拆遷條例16條規(guī)定，拆遷人對被拆遷人給予貨幣補償?shù)模V訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。意即被拆遷人勝訴也難以挽回被拆遷的局面。使被拆遷人權(quán)利救濟陷入尷尬境地。

(五)拆遷補償?shù)慕巧e位

房地產(chǎn)管理法第6條規(guī)定，國家可以征收國有土地上單位的房屋，依法維護被征收人的合法權(quán)益，應(yīng)保障被征收人居住條件。物權(quán)法第42條規(guī)定，征收單位的房屋應(yīng)依法基于拆遷補償，征收個人住宅應(yīng)保護被征收人居住條件。征收與補償?shù)闹黧w是國家，由國家同一階段完成。拆遷人應(yīng)依法對被拆遷人給予補償，該項法規(guī)的拆遷人是取得房屋拆遷許可證的單位，由政府發(fā)布拆遷決定，被拆遷人補償由拆遷人決定。拆遷人向政府繳納出讓金后，拆遷人需自己拆除被拆遷房屋，政府后充當(dāng)拆遷補償仲裁者的角色。征收與拆遷補償是不可分的行為，政府將本應(yīng)由其承擔(dān)的補償責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給拆遷人，導(dǎo)致房屋拆遷補償中，拆遷糾紛日益加劇。

三、政府在城市房屋拆遷中的法律角色正位

(一)認定公共利益的范圍

我國法律規(guī)定，國家所有土體的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，土地是不可再生資源，要求地方政府必須客觀公正的對土地進行規(guī)劃管理。國有土地房屋對被拆遷人也是所有權(quán)的體現(xiàn)，公權(quán)力介入私權(quán)利必須有公共利益的理由。

房屋征收立法通過部分列舉的方式界定了公共利益范圍，公共利益界定范圍更準確。但仍有不足之處。對如何解釋由政府組織實施不夠明確，可能導(dǎo)致公共利益范圍的模糊化。對危房集中改造是公共利益范圍，但對舊房改造易引發(fā)詬病。判斷基礎(chǔ)實施落后的標準不明。如配套解釋規(guī)定中不能給出界定標準，易引發(fā)地方政府為政績需求大拆大建。

房屋征收條例對公共利益范圍界定有限，現(xiàn)實中不少具有公共利益的項目，如按非公共利益實行則會侵犯公共利益[4]。如非政府組織實施的教育事業(yè)需改建場地，對此類建設(shè)用地需求，制定配套法規(guī)時必須做出科學(xué)的制度設(shè)計。

(二)完善土地儲備制度

房屋拆遷條例實施后，大量非公利益用地需求，因公共利益限定排除在房屋征收獲取土地外，如不能提供規(guī)范非公利益的解決途徑，公共利益界定因存在部分非公共利益出現(xiàn)擴大化解釋。

土地市場流通的只能是國有土地使用權(quán)，政府壟斷土地供應(yīng)市場的機制未建立，城市國有土地供應(yīng)主動權(quán)在使用者手中，政府代表土地所有者的收益得不到充分體現(xiàn)。土地轉(zhuǎn)讓在土地交易市場公開進行。如土地供應(yīng)分散在開發(fā)單位手中，會造成國家土地資源嚴重流失，城市規(guī)劃難以全面實施，必須改變土地供應(yīng)制度。

2007年，國土資源部，財政部聯(lián)合頒布《土地儲備管理辦法》正式確立土地儲備制度。實行土地儲備的目的是規(guī)范土地市場運行。土地儲備制度改變了我國土地征收供應(yīng)的結(jié)構(gòu)，將現(xiàn)行國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)向為熟地出讓，政府在完成房屋拆遷后將土地使用權(quán)出讓給土地使用權(quán)人。有利于消除土地使用權(quán)出讓中的腐敗現(xiàn)象。土地儲備制度可避免拆遷補償費用與出讓價格直接掛鉤，有利于政府對土地發(fā)展權(quán)的全面調(diào)控。

(三)強化政府對私有財產(chǎn)保護觀念

房屋征收條例頒布后，政府應(yīng)注重尊重私人財產(chǎn)權(quán)。我國私有財產(chǎn)觀念在計劃經(jīng)濟時期受長期公有制主導(dǎo)思潮影響，國家基本忽視了私有財產(chǎn)的尊重。市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，使得國家對私有財產(chǎn)的保護逐漸加強。2004年頒布的憲法修正案規(guī)定，公民合法私有財產(chǎn)不受侵犯。國家為公共利益需要，可依法對公民私有財產(chǎn)實行征收予以補償。憲法確定了國家對私有財產(chǎn)的尊重，私有財產(chǎn)與國家財產(chǎn)一樣受法律保護。

國有土地上因建設(shè)用地需求產(chǎn)生的房屋拆遷成為社會關(guān)注的問題，物權(quán)法規(guī)定，征收單位應(yīng)依法給予拆遷補償，應(yīng)保障被征收人的居住條件。物權(quán)利益主體法律地位平等。理應(yīng)受到法律平等保護。但該法確定的征收補償規(guī)定能否實施到位，成為房屋征收是否正當(dāng)?shù)暮馄鱗5]。

(四)建立公正補償機制

房屋征收拆遷的公平補償成為拆遷合法化的重要保障，行政補償是合法行使公權(quán)力行為使公民或其他組織的合法財產(chǎn)權(quán)受到損害，對遭受的損失給予補償?shù)姆芍贫取Ｈ绾谓鉀Q好補償問題，是地方政府必須面對的問題。

交易價值的基礎(chǔ)上，當(dāng)事人利益與公共利益構(gòu)成征收補償數(shù)額的基礎(chǔ)，征收補償數(shù)額應(yīng)是利益平衡的結(jié)果。美國憲法修正案規(guī)定，并給予公正補償，私有財產(chǎn)不得充作公共使用，立法機關(guān)對公正補償?shù)臉藴薀o具體規(guī)定。政府在征收補償角色逐漸回歸本位，但仍有欠妥當(dāng)之處。

憲法第13條規(guī)定，國家為公共利益需要，可依法對公民私有財產(chǎn)進行征收補償。但條款未涉及征收補償標準。物權(quán)法42條規(guī)定，征收單位的房屋應(yīng)依法給予拆遷補償，應(yīng)保障被征收人的居住條件。但如何保障缺乏明確的執(zhí)行標準。相關(guān)法律征收標準存在相應(yīng)補償，合理補償?shù)炔煌枋觯缪a償標準過低會嚴重損害被征收者利益，不符合公平正義的法律精神。征收者失去了進行必要征收的動機。

結(jié)合我國城市土地管理現(xiàn)狀，應(yīng)采用公正補償原則，避免過度，強調(diào)平等是因國家公權(quán)沒有高過私權(quán)，平等原則強調(diào)等值補償?shù)囊蟆沂峭恋厮袡?quán)者，應(yīng)作為土地增值最大受益者，如過度補償是用公共利益滿足被征收人的利益。無法體現(xiàn)國家作為城市土地所有權(quán)者的地位。

四、結(jié)語

政府法律角色錯位使得房屋征收拆遷市場充滿矛盾，拆遷條例推進了我國城市化進程，完善了房屋征收制度，但條例在實施中能否實現(xiàn)政府角色的法律轉(zhuǎn)變有待考察。涉及房屋征收評估的實操辦法等方面亟需配套法規(guī)完善。本文僅從法律角度分析了政府在房屋征收中的角色，有待從政治，經(jīng)濟等多個角度綜合分析。以更好的界定政府在的角色定位，切實實現(xiàn)房屋征收中的公平正義。