從供給側角度看行政執法檢察監督工作之改革

陳朝暉

浙江省寧波市人民檢察院公益訴訟部，浙江 寧波 315016

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出加強對行政執法的監督①。監督需要有一定的主體來進行。就監督主體而言，可以分為一般性的監督主體與專門性的監督主體。前者如人民群眾監督、媒體監督、社會團體監督等，是一種普遍意義上的監督，后者如黨的監督、人大監督、司法、檢察監督等，是一種依法定或規定職能、職責開展的監督。其中檢察機關作為國家的法律監督機關，是一種專門的監督機關，行政執法檢察監督作為檢察機關法律監督工作中的內容，既是檢察機關職責之所在、也是法治社會依法治國之體現，同時也是社會各界之期盼。故而檢察機關理所當然地成為行政執法監督的一個具有法律規定性的、責無旁貸的主體。那么，檢察機關如何回應社會現實之需要與呼喚，動腦筋、想辦法去開展好這項監督工作，本著“以人民為中心”的思想，從供給側角度來思考提供好人民滿意的行政檢察監督產品，既是其更完善自身職責、又是其拓展、創新檢察監督職能的一個重要課題，需要以改革、創新的思維去創造性地開展探索工作。筆者在此擬立足檢察本體這一供給側角度來研究、探索行政執法檢察監督工作的改革、創新。

一、行政執法檢察監督的供給側之含義與特征

所謂供給，顧名思義，就是指提供、給與，供給側立足于主體本身所能夠提供、給與的工作角度來考量問題，是一種由本體側角度出發以由內向外的視角去看待、解決問題的方法，是一種著眼于本體結構的一種研究方法。檢察監督之供給側具有如下的特征：

(一)監督實施者的一體而多元

檢察機關履行行政執法監督職能對外都是以檢察院的名義來進行，以某一具體的檢察院之名來作出。例如，在出具的法律文書上，蓋的都是某一具體的檢察院的公章；在進行相關的調查工作時，檢察機關工作人員表明的都是某一具體的檢察院工作人員的身份，在承擔監督工作的責任時，都是首先由某一具體的檢察院來承擔等，由此表現出監督本體的一體性。但是，在這個一體內部，是有著多個的職能部門來分別承擔相應的具體監督工作的，一個檢察院的內部有多個職能部門，每個部門各自承擔著相應的工作職責，從而形成一體內的多元性，各部門分工合作，各司其職來完成不同的具體監督工作。例如，公益訴訟部門承擔對行政執法不作為、濫作為的監督；行政檢察部門承擔對行政執法合法與否的監督；刑事檢察部門承擔對行政執法刑事違法與否的監督等。

(二)監督職能的整體而專門

我國憲法規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。檢察機關履行國家的法律監督職責，是憲法所賦予的權責。行政執法檢察監督工作也概不例外，包含于檢察機關的整體的法律監督。這既表現在檢察機關上下級之間的領導關系，又表現在檢察機關對外工作關系上如前所述的一體性。然而，在這種整體性之下，其內部又有著具體的專業性分工。根據不同的檢察監督工作內容，區分不同的監督工作，由不同的職能部門來承擔各項不同的工作。行政執法檢察監督雖然從表面上解讀，好像只是涉及行政領域，但實際在進行監督工作中，可能除了涉及行政領域外，還會衍生出涉及民事或刑事檢察監督范疇的工作，這就需要檢察機關內部不同的職能部門來承擔起相關領域的監督工作職責，從而在內部體現出專門化的特點。

(三)具體規定的規范而能動

檢察機關開展行政執法監督從根本上講是有著具體的規范化規定的，開展監督必須遵照國家法律、法規的規定。從主體規范的角度而言，由憲法賦予檢察機關這一專門監督主體的地位與職能。從職能規范的角度而言，既有憲法這一國家根本法層面上對檢察職能的規定②，又有部門法層面上如人民檢察院組織法、行政訴訟法方面的規定③。雖然行政訴訟法賦予人民檢察院在行政訴訟中，基于行政訴訟開展相關的監督的權力，但筆者認為這種監督從一定意義上來說只是間接地對行政執法起到相應的監督作用，這種間接性的規定不如直接性的規定更為確定與可操作。所以，檢察機關開展行政執法監督面臨著具體規定、規范的供給不足，從一定角度而言，檢察機關目前所開展的行政執法監督尚處于一種能動的、探索性的狀態。具體地表現在法律依據的原則而不具體、操作的籠統而不明確、內涵的簡要而不完善、程序規定的粗放而不細致等。

二、行政執法檢察監督之供給側改革、創新的思考

有論者認為，“當代國家行政執法監督的職業化趨勢明顯，議會監督弱化，政府內部的監控也顯得無力和欠缺法理依據，這使法律監督的趨勢向著監督機構和職能的專門化方向發展”④。由檢察機關對行政執法實施監督從國家權力運行層面上而言是符合司法規律的一項法治化舉措，是依法治國的應然設計。但是通過上述行政執法檢察監督特點的分析，可以發現行政執法檢察監督雖然是檢察機關法律監督的內容之一，而開展這項工作實際上面臨著諸多的困難，如監督依據的不完善、監督剛性的不足、監督方式的缺乏等等，檢察機關所開展的行政執法檢察監督工作相較于其他較為成熟的法律監督工作明顯滯后。有人提出，“檢察監督作為憲法確定的法定監督方式卻對行政權力的監督沒有發揮其應當發揮的作用，與‘人民檢察院是國家法律監督機關’的憲法地位不相稱”⑤。然而，困難與不足正是改革的動力與機遇。正因為檢察機關在行政執法監督工作上面對著諸多的問題與困難，所以才使得行政執法檢察監督工作的改革更顯得必要與緊迫。如何立足提供人民滿意的檢察產品的基點，探索、開展行政執法檢察監督供給側改革也成為一個討論與研究的熱點問題。有道是，他山之石，可以攻玉。在2015年11月10日的中央財經領導小組第十一次會議上，習近平總書記首次提出要“著力加強供給側結構性改革”；這個供給側改革的思想對檢察職能的改革與創新有十分重要的指導意義。檢察機關著力于供給側改革思維下的行政執法檢察改革與創新，就要求著眼于檢察機關本身能提供的職能與服務，以司法改革這一加強司法隊伍自身建設的新常態為背景，來探索、創新行政執法檢察監督這項工作，將監督工作不斷精致化、規范化，提高自身素能，提升監督水平與層次。行政執法檢察監督工作供給側改革、創新就是要研究檢察機關在履行國家法律監督職能中，如何更好地發揮對行政執法的檢察監督職能，以及在此過程中檢察機關可以創設的工作任務與可以拓展的工作措施、創新的服務，其核心在于使行政執法檢察監督工作不斷趨于公正、科學、高效。

(一)制度、機制層面的改革、創新

在法律規定上，通過進一步完善立法、司法解釋等方式，對行政執法檢察監督工作加以具體化、細則化的規定、規范，使這項工作有切實的、可供具體操作的、統一的依據與做法。

1.積極進行立法建議。通過完善立法使行政執法檢察監督更趨于有法可依。有的主張“以立法的形式規范檢察機關對于行政執法行為的監督”⑥；有的提出“在相關行政程序法中明確檢察監督原則”⑦；有的建議“制定行政執法監督規則”⑧等等。筆者認為，從工作的規范化、科學化發展計，經由精心設計的建章立制無疑是長遠而根本的解決措施。

2.認真做好司法解釋。更為積極、主動地行使相關的司法解釋權，可以通過司法解釋工作，把一些法律上規定不夠具體、不夠明確之處在程序上予以明確、在實體操作上予以規范，提供給操作上的明確規范。

(二)工作體制、機制層面的改革、創新

1.系統與協同理念的強化。系統、協同是現代管理與工作的固有理念。檢察機關同樣應改革與創新各級檢察機關之間的、各內設部門之間的系統與協同，協調好各部門之間的工作整合，發揮各部門的協同監督作用，提供最優化、最大化的行政執法檢察監督合力。解決監督工作面臨的人員不足、工作經驗不夠、部門設置不完備等短板問題。構建行政執法檢察大監督的格局。從系統化、協同學的思維高度，切實整合檢察機關上下級之間、各部門之間的監督功能，完善上下級檢察機關之間的一體化建設、優化檢察機關各內設部門的系統化、協調、聯動化，形成“同頻”、“聯動”的工作格局，切實有效有力地履行檢察監督職能，做好行政執法檢察監督。

2.全面化監督觀念的完善。形成事前、事中、事后三位一體的行政執法檢察監督環節。事前監督，展開排查摸底工作，針對行政執法存在問題較多或較容易產生問題的領域、環節，有針對性的開展預防式監督、預防在先，把監督的關口前移，把問題消除在未成形之前，這更多的是檢察機關職務犯罪預防部門的工作范圍；事中、事后則行政檢察部門可以承擔起更多的職責。對監督中發現的刑事犯罪線索，則可以由刑事檢察監督部門承擔起相關的職責。通過各部門協同、聯動，來深化與完備監督工作，而不是就事論事、被動地被事(具體的個案)牽著鼻子走，疲于應付。使行政執法檢察監督做到全視野監督無死角、全過程監督不缺位。

3.機構設置、人員配置方面的配套。“徒法不足以自行”。要把法律、規定切實落到實處，要扎扎實實地開展好工作，人的因素是顯然是主要的、第一位的，任何工作都要靠人來做。因此，必須充分發揮檢察人員的積極性、主動性、創造性。檢察機關應順應司法改革的趨勢，借司法改革的東風，加強行政執法檢察監督這部分工作的機構設置與人員配置，配齊、配強、配好行政執法檢察監督的力量，做好相關人員的思想政治工作，認真抓好相關方面的隊伍建設，充分發揮人員的作用，這是做好該項工作的重要環節。

[ 注 釋 ]

①黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，加強對行政執法的監督……做到嚴格規范公正文明執法”.

②我國憲法規定，人民檢察院是國家的法律監督機關.

③人民檢察院組織法第20條規定了人民檢察院行使的職權；我國行政訴訟法規定，人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督；規定了行政訴訟中檢察機關的抗訴權與檢察建議權.

④姚來燕.關于行政執法檢察監督的立法設想[J].東方法學，2013(1).

⑤劉宏成.我國行政檢察監督機制的完善[J].法制與社會，2013.2(下).

⑥姚來燕.關于行政執法檢察監督的立法設想[J].東方法學，2013(1).

⑦唐光誠.論人民檢察院對行政執法的監督[J].中共天津市委黨校學報，2012(2).

⑧王曉，任文松.多維視角下的行政執法檢察監督制度[J].福建論壇·人文社會科學版，2013(1).