淺談我國PPP項(xiàng)目第三方評(píng)估的現(xiàn)狀及存在的法律問題

陳 東

哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150028

一、我國PPP項(xiàng)目第三方評(píng)估的運(yùn)行模式

PPP項(xiàng)目的第三方評(píng)估機(jī)制一方面是代表政府監(jiān)督社會(huì)資本，另一方面也可以代表社會(huì)公眾監(jiān)督項(xiàng)目雙方，保證政府和社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目內(nèi)容，將社會(huì)效益最大化地體現(xiàn)出來。

在財(cái)政部指導(dǎo)下，中國第三方評(píng)估協(xié)會(huì)制定并發(fā)布了《PPP項(xiàng)目第三方評(píng)估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)操作指引》。對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行第三方評(píng)估時(shí)的依據(jù)做出了明確約束，其中包括有關(guān)法律法規(guī)和各部委的政策。

但是，對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)的自身定位，還未有一個(gè)明確的規(guī)范性文件，其主要問題體現(xiàn)在評(píng)估者的身份不能確定，比如財(cái)政部2016年發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》(財(cái)金〔2016〕92號(hào))中規(guī)定，“各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門……進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，也可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提出評(píng)價(jià)意見。”第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提出意見，以供決策參考；到了2018年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》(財(cái)綜〔2018〕42號(hào))，則規(guī)定政府可以購買第三方機(jī)構(gòu)的服務(wù)，為政府進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。主體身份的不同，標(biāo)志著我國PPP項(xiàng)目第三方評(píng)估的運(yùn)行模式還不統(tǒng)一。

二、我國PPP項(xiàng)目第三方評(píng)估存在的法律問題

(一)評(píng)估主體的不確定性

評(píng)估機(jī)構(gòu)以何種身份的第三方進(jìn)行評(píng)估是PPP項(xiàng)目第三方評(píng)估的關(guān)鍵，由于目前我國PPP項(xiàng)目第三方評(píng)估存在兩種模式，一種是第三方機(jī)構(gòu)提出意見模式，一種是規(guī)定購買主體負(fù)責(zé)承擔(dān)第三方機(jī)構(gòu)開展績效評(píng)價(jià)的具體組織工作模式，直接導(dǎo)致評(píng)估主體具有不確定性。當(dāng)PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備啟動(dòng)第三方評(píng)估制度時(shí)，沿用何種模式就是困擾合作雙方的主要問題，從第三方服務(wù)雙方的立場(chǎng)看，政府當(dāng)然會(huì)追求公平公正，同時(shí)也想兼顧效率，而企業(yè)更重視項(xiàng)目的實(shí)際收益和獨(dú)立性，在沒有立法，多種形式并存的的情況下，對(duì)于來自第三方的評(píng)估，以誰為主體購買服務(wù)對(duì)評(píng)估結(jié)果顯然存在傾向問題。在這個(gè)過程中，如果沒有標(biāo)準(zhǔn)化的嚴(yán)格程序，對(duì)分工合作行為進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)兼顧各方的利益和風(fēng)險(xiǎn)分配，保障各方合法利益訴求，往往不能在程序正義的基礎(chǔ)上兼顧實(shí)體正義。

(二)評(píng)估依據(jù)的不確定性

目前我國政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式運(yùn)作中存在先監(jiān)管后立法等問題①。PPP模式融合了多種融資模式的優(yōu)勢(shì)，幾十年來在國內(nèi)外得到了廣泛應(yīng)用，但國內(nèi)理論研究并不充分，在問題出現(xiàn)時(shí)，不足以提供參考。

自2014年以來，政府和社會(huì)資本合作(PPP)發(fā)展迅速，但相關(guān)的法律體系并不完善。目前，PPP領(lǐng)域的規(guī)范性文件主要是部門規(guī)章，由國家發(fā)展和改革委員會(huì)和財(cái)政部會(huì)同其他相關(guān)部委共同發(fā)布。由于部門的限制，在部委層面很難解決許多問題，兩個(gè)部門之間的管理權(quán)限分工也存在模糊之處。

(三)評(píng)估過程的不確定性

PPP項(xiàng)目在其整個(gè)生命周期中擁有許多不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目立項(xiàng)階段需要財(cái)政部門、發(fā)改部門、審計(jì)部門以及住建部門，國土資源部門，環(huán)保部門和其他主管部門，同時(shí)，PPP項(xiàng)目合作期限通常都是10年以上，即PPP項(xiàng)目的監(jiān)管周期也較長，通常是20-30年。監(jiān)管的重點(diǎn)不僅僅是項(xiàng)目前期項(xiàng)目準(zhǔn)入監(jiān)管、項(xiàng)目建設(shè)，運(yùn)營期的績效監(jiān)管更是不能忽視的②。這就意味著對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督，伴隨項(xiàng)目建設(shè)整個(gè)周期，其中包括項(xiàng)目的籌備、建設(shè)、運(yùn)營。在這種前提下，如果沒有相關(guān)的法律依據(jù)，在政出多門的前提下，長達(dá)十年以上的周期中，隨著必然發(fā)生的人員變更和政策環(huán)境的變化，評(píng)估機(jī)構(gòu)的過程評(píng)估顯然會(huì)出現(xiàn)中止和中斷，即使做出結(jié)果，其參考價(jià)值也會(huì)大打折扣。

三、完善我國PPP項(xiàng)目第三方評(píng)估法律問題的對(duì)策建議

(一)確立PPP項(xiàng)目第三方評(píng)估的法律體系

政社合作立法則有利于規(guī)范各方行為，最大限度地減少項(xiàng)目運(yùn)行中的各種不確定性。首先要建立第三方評(píng)估的法律體系，把通過多年實(shí)踐過程中行之有效的、得到廣泛應(yīng)用的政策，綜合上升成法律，在這個(gè)過程中，可以先選取一些地方進(jìn)行試點(diǎn)，確認(rèn)行之有效再廣泛推開。同時(shí)，如果進(jìn)行了立法，就應(yīng)保證評(píng)估結(jié)果的效力，讓相關(guān)單位必須按照評(píng)估結(jié)果進(jìn)行整改，一方面要對(duì)政府負(fù)責(zé)部門的相關(guān)指標(biāo)產(chǎn)生影響，另一方面也要讓評(píng)估結(jié)果作為項(xiàng)目資金撥付的重要依據(jù)。

(二)建立良好的評(píng)估環(huán)境

政社合作立法需要一個(gè)良好的政策環(huán)境，需要與現(xiàn)有政策法規(guī)及工具的協(xié)調(diào)，完善配套支持政策，在政策上強(qiáng)化要素配套支持。通過法律對(duì)第三方主體賦予合法權(quán)利，使第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)更具權(quán)威性，使評(píng)估結(jié)果

對(duì)于參評(píng)單位具有一定的約束力，保證評(píng)估結(jié)果能夠得到有效的運(yùn)用③。需要在遵循國家現(xiàn)有法規(guī)的基礎(chǔ)上，積極實(shí)施更為靈活的評(píng)估政策，保障PPP項(xiàng)目發(fā)展需求，特別是處理好政社合作與政府采購、政府購買服務(wù)、政府債以及各類政府引導(dǎo)基金的關(guān)系，明確各自適用領(lǐng)域、應(yīng)用范圍以及管理流程等事項(xiàng)。完善糾紛的協(xié)商、專家決定、仲裁和訴訟糾紛解決機(jī)制等措施，保障我國PPP項(xiàng)目的穩(wěn)健、規(guī)范和順利運(yùn)行。

(三)建立PPP項(xiàng)目第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制

在立法的基礎(chǔ)上，也要更好地理順第三方評(píng)估行政管理與自律管理的關(guān)系。強(qiáng)化行業(yè)自律，使行業(yè)協(xié)會(huì)真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體④。加強(qiáng)行業(yè)組織之間的融合，并保證其功能和法律地位。特別是，可以在同一法律平臺(tái)上盡快實(shí)現(xiàn)與所有類型的評(píng)估專業(yè)共同的共同自律管理問題。例如，評(píng)估術(shù)語統(tǒng)一問題，評(píng)估職業(yè)道德準(zhǔn)則，評(píng)估行為準(zhǔn)則以及評(píng)估客戶的共同期望。應(yīng)允許行業(yè)協(xié)會(huì)記錄，使用和管理評(píng)估機(jī)構(gòu)的信用信息，并將第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的信用

信息納入共享平臺(tái)。信用評(píng)估機(jī)構(gòu)依法限制參與評(píng)估工作；評(píng)估過程應(yīng)在整個(gè)監(jiān)督過程中進(jìn)行，及時(shí)處理投訴和舉報(bào)，嚴(yán)肅查處黑箱操作，利潤轉(zhuǎn)移，詐騙等違法行為。依法對(duì)違法行為評(píng)估機(jī)構(gòu)予以處罰。

[ 注 釋 ]

①李冉.我國PPP項(xiàng)目第三方監(jiān)管機(jī)制研究[D].天津理工大學(xué)，2018.

②陸鑫，尹貽林，王翔.PPP項(xiàng)目第三方監(jiān)管機(jī)制初探[J].價(jià)值工程，2018，37(23)：65-68.

③王袈懿.政府購買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目中第三方評(píng)估結(jié)果的有效性研究[D].中共吉林省委黨校，2018.

④俞明軒.推進(jìn)資產(chǎn)評(píng)估立法是全面依法治國的題中之義[J].中國資產(chǎn)評(píng)估，2015(08)：16-18.