行政行為概念研究

姚昱辰

南京工業大學，江蘇 南京 211816

一、學界主要觀點與局限性

本文從行政行為的范圍上，列舉如下：

(一)行政行為等于行政活動

該觀點認為，行政活動的范圍是與行政有關的立法、執法和司法。這理論最大化了行政行為的范圍。本文認為這種觀點不可取，因為行政行為是具備行政權利能力的行政主體作出的受行政法規制的法律行為。顯然，行政活動等于行政行為這一觀點擴充了其他法律主體。

(二)行政行為包含抽象行政行為和具體行政行為

本文認為這個觀點欠妥，因為國務院頒布的行政法規、行政機關制定的規章的行為是抽象行政行為，《立法法》是規范國務院立法行為的，這是立法行為，不應是行政行為。

(三)行政行為就是具體行政行為

如果上，上一觀點過于寬泛，那么只限定在具體行政行為是不是過于狹隘呢？有觀點認為大陸法系的“行政處分”和行政行為相等。其內涵被界定為“根據法規對具體情況設定權利規定義務及其他法律效果發生的行政權行為”①。由此看來，這一界定有些狹隘，因為抽象行政行為中的行政機關制定規范性文件是行政行為，不是立法行為。

二、提出問題

行政行為是行政法中的基本概念，行政行為這一概念與行政法學都來源于行政學。但是長期以來，行政行為在我國行政法學研究中是一個十分混亂的范疇，也是長期充滿爭議領域。首先，行政法的目的之一在于限制行政權利，以免權利濫用；其次，行政行為的定義，要滿足依法行政的需求。明確行政行為定義目的之二在于將行政權規范化，滿足行政訴訟需要。長久以來，對行政行為這一概念的爭議不僅長期存在于學術界，也存在于行政訴訟法制定過程和司法解釋過程中。但是，從某種角度說，對行政行為的研究情況體現了整個行政法學的成熟度。

三、我國困境

對行政行為的定義我國學者主要借鑒大陸法系國家，但仍面臨困境，爭議不休，可質疑之處如下：

(一)體系的混亂

行政行為分類問題。行政行為的分類是對行政行為定義外延的把握。但是目前對行政行為的分類與定義存存在沖突。

首先，一些分類超出了內涵外延。目前主流觀點認為，行政行為是指有行政權的組織行使權利，會有法律效果的行為。無論怎樣定義行政行為，至少是認可行政行為的效果和作用的。如果對照行政行為分類，會發現對行政行為劃分超出它應有的范圍或外延。當然，如果行政行為的界定并不以法律效果為要件，則另當別論。

其次，有些對它的分類縮小了行政行為的外延。在國外行政法中，存在抽象和具體的行政行為，但在理論上“行政行為”單是我們所稱的具體行政行為，因而分類對象也是我們的具體行政行為。所以我們在借鑒的同時會存在縮小其外延的可能性。

(二)概念的空洞

定義是對事物最一般、本質特征的表述。行政行為體系中應含有定義、特征、效力等部分。但是，由于行政活動方式差別大，想從中抽象概括有價值的普遍規則是比較難的，進而學術界對行政行為的研究缺乏普遍性論述。比如，在闡述行政行為的要件時，有的作者會討論抽象與具體行政行為，有的作者卻只是討論具體行政行為。還有就是通常認為具體行政行為有四種效力，是公定力、確定力、約束力和執行力，但有人也把這四種效力放在抽象行政行為里面，這顯然是有待商榷的。

四、可行之策

法律是人們的行為規范，它規制人們的行為，這是法律的首要作用，也是最重要的特征之一。

本文試著對行政行為這一名詞重新解讀，理由具體如下：

(一)具體與抽象的行政行為劃分存在邏輯矛盾

在邏輯上，具體與非具體隊形，抽象與非抽象對應。抽象是難以與非具體劃上等號的。

任何事物我們都可進行抽象分析。對一個真正存在的行政行為來說，從行為主體、行為結果上看都是具體的。當然，也可以對它抽象分析。因此，行政行為是具體的，也是抽象的。如同其他事物一樣，既是抽象的也是具體的。由此看來，具體與抽象的行政行為在外延上是相互兼容。

值得注意的是，具體與抽象的行政行為分類使得司法部門在實際操作中有不良后果：一方面，分類標準不明確，本應是被歸為行政法的案件被擱置法院門外，相應主體合法權益得不到應有的保護；另一方面，抽象行政行為在客觀上為行政機關濫用行政權利提供了合法理由，使得依法行政的目標難以落實。基于以上理由，應取消具體行政行為定義，停止對行政行為的分類。

(二)行政活動的多樣性使得其難以被整合于同一內涵中

縱觀行政法的發展歷史，行政活動由單一向多元不斷進化。隨著時代發展不斷出現新型的行政活動方式，原本的觀念難以合理解釋新型行為。

迄今為止，大陸法系國家普遍接受的是對行政活動類型化。將傳統與新型行為手段并列是大陸法系行政法基本發展方向。這種思路值得我國學界借鑒。

(三)把行政訴訟作為行政行為的基礎

法的意義在于解決糾紛，在這個過程中可以發揮重要作用的就是訴訟。訴訟是救濟自我權利的重要途經，也是重要權利內容。大部分大陸法系國家都是以行政訴訟制度作為行政行為定義背景的。行政行為由德國，自奧托·麥耶提出。此后，行政行為始終在行政法中有重要地位，在建設行政法制度中處于核心，并對其他國家和地區有者深刻的影響。

五、結語

因此，本文對行政行為定義的重構是在借鑒與反思的基礎上開展來的。以下四個要素組成行政行為：

第一，行政行為是有行政權力能力的組織或個人的行為。行政權能是一種資格能力，可踐行法律、行使權利能力，執行行政目的。行政主體是行政權能的充分條件。因此，界定行政行為的首要是看是否存在行政權利能力。同時，這一要素也表明：行政行為是單向法律行為，是由具有行政權利能力的個人或者組織作出的。完全不同于雙方意思自治達成的契約。

第二，該行為是由于履行職責而實施的。當然，行政權的組成內容包含職權和職責，但他們不是相等的。

原因在于，前者體現為行為者對一定對象的支配性，而后者則體現為行為者對一定對象所負的責任。只有其行為是真正行使職權或者履行職責，那么這個行為才或許是行政行為。不然，沒有行政權利能力的具體行為，是無法與行政行為等同的。

第三，該行為對行政相對人權利、義務有影響的行為。法規命令不同于行政行為的根本差別便在于此。通常來說，一項法規的出臺，目的在于為行為主體提供行為合法依據，不會對行政相對人權利、義務產生消極影響，即法規命令對行政相對人影響是潛在的。但是行政行為的作出對相對人的權利義務變動是直接的，或者獲得某項權利，或者免除某項義務。

第四，行政行為會對外部法律效果有影響。表現為相對人權利義務的產生、變更或消滅。值得注意的是，作為工作人員不會產生法律效果，只是內部行為。行政行為規范行政主體與國家公民的法律規范，因而只有針對外部行政相對人的行為才是行政行為。

[ 注 釋 ]

①新法律學辭典[M].編輯代表(日)我妻榮，譯校代表(中)董璠輿.中國政法大學出版社，1991，6：179.