關于新形勢下做好檔案接收進館工作的調研報告

省檔案館副館長 沈樹范

為扎實有效地開展“不忘初心、牢記使命”主題教育，牢牢把握“學習教育、調查研究、檢視問題、整改落實貫穿全過程”這個基本要求，努力做好主題教育與中心工作有機融合、相互促進的結合“大文章”，根據省檔案館統一部署和要求，自6月下旬到7月下旬，我結合分管工作，采取實地走訪、座談交流、問卷調查和對標學習的方式對檔案接收進館工作進行了調研，現將有關情況報告如下：

一、立足實際，明確調研目的

按照“守初心、擔使命、找差距、抓落實”的總要求，本次調研之初調研小組就確立了力戒形式主義、官僚主義、撲下身子、擺正心態、力求實效的工作目的，聯系當前檔案接收進館瓶頸問題，對標對表，力求發現問題關鍵，確保調研工作落到實處。

一是檔案資源建設差距使然。截止到2018年底，山東省檔案館館藏檔案涉及347個全宗，1414789卷（件）（573002卷/841787件），每年進館檔案數量10余萬卷（件）。這是一個看起來不小的數字，但和兄弟先進省份相比，仍存在一定差距。在2018年5-10月，國家檔案局對全國47家副省級以上綜合檔案館2013-2017年業務建設情況進行了集中評價，山東省檔案館處于全國中上水平，相較于先進省份的館藏檔案資源情況，我館仍存在一定差距。以排名前列的遼寧、浙江為例，遼寧省檔案館館藏數量為145萬卷、19萬件，浙江省檔案館館藏數量為紙質檔案87萬卷、34萬件，兩省館藏數量均為卷件分開統計數字，差距一目了然。二是新形勢下做好檔案工作是機構改革中的一項重要任務。深化黨和國家機構改革，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，其中也涉及重要的檔案工作。如何在機構改革過程中保證檔案工作正常運行，保證檔案的完整與安全，是我們從機構改革伊始就應該同步考慮和解決的重要問題。此次調研也是為進一步貫徹落實山東省委辦公廳、省政府辦公廳《關于在機構改革中加強檔案工作的通知》（魯廳字〔2018〕49號）和《省級機構改革中檔案的處置和管理工作方案》（魯檔發〔2018〕27號）文件要求，確保黨和國家機構改革中檔案工作有序開展，督導各省直單位依法依規做好我省機構改革涉改部門和單位的檔案處置工作。

二、調研基本情況

自6月下旬開始，檔案接收進館工作調研小組對省政府辦公廳、省自然資源廳、省市場監督管理局、省委黨史研究院、省能源局、省金融監督管理局等6家省直單位進行了實地走訪調研，主要圍繞單位檔案處置和移交情況、專業檔案及特殊載體檔案收集整理情況、檔案接收進館業務服務方面存在的問題及電子檔案形成及歸檔情況展開，同時對60家省直單位下發調查問卷，摸底各單位現存檔案現狀；并以電話函詢、網站信息查詢等方式與浙江省檔案館、遼寧省檔案館等優秀副省級以上綜合檔案館進行了業務對標學習，在此基礎上召開專題業務工作會議，聽取檔案館室業務處、檔案保管處、檔案接收征集處、信息技術處等相關業務人員對檔案接收進館工作的意見建議，研究商討解決措施。

三、緊緊圍繞主題教育要求，立足實際，找準問題，剖析根源

檔案館館藏建設的完善體現于“量足”和“質優”，這二者要素缺一不可。館藏價值的大小，不在于收藏檔案的數量多少，而在于有多少檔案被社會利用。簡而言之，“豐富館藏”可以解釋為“豐富可以被社會廣泛利用的館藏”。隨著檔案事業的不斷發展，檔案接收工作作為豐富館藏的最重要途徑，其進館過程中存在的問題也愈來愈明顯，主要分析如下：

（一）基層檔案部門“集中統一管理”難，重文書，輕業務。原因：理解的偏差造成檔案部門“集中統一管理”難。在機關運行過程中檔案的產生主要由兩塊組成：機關正常運轉中所產生的文件、會議、報表等材料，權且當做文書檔案；每個機關根據上級安排或工作需要，由一個或多個處室，一個單位主管或多個單位協管所產生的的文件材料，俗稱專業檔案（業務檔案）。長期以來，各級檔案館重視文書檔案的接收，輕業務檔案和科技檔案的管理，以致檔案移交單位產生這樣的誤解，移交就是移交文書檔案。而機關的業務檔案或集中在機關檔案庫房，或散存在職能科室或個人手中，更有甚者一些臨時機構，事一完，機構撤，人一走，檔案散存的現象較為突出，存在監管難。從回收的60家省直單位調查問卷情況來看，文書檔案仍然是各單位現存檔案的主要來源，占比90%以上，從整理情況來看，60家單位中有56家已對文書檔案進行了規范整理和數字化掃描，占比93%，而業務檔案的整理率僅占50%，數字化率為10%。

（二）檔案接收進館檔案結構單一，特殊載體檔案數量偏少。檔案門類載體齊全、結構合理、整理規范是綜合檔案館館藏豐富的主要標準。檔案館接收的應該是覆蓋各種門類各種載體的檔案，但在實際工作中，接收進館的檔案種類非常單一，絕大多數是文書檔案，照片、音像、實物檔案等特殊載體檔案所占比例極低。究其原因，一方面是檔案館在將檔案接收工作的主要對象放在了文書檔案上，對其它載體檔案的接收力度較小；另一方面是檔案移交單位對檔案的認識存在偏差，不少單位認為只有文書檔案需要移交檔案館，其它載體的檔案不需要移交。調研中發現，原省工商局、原省國土資源廳、省科技廳均保存有大量照片、聲像檔案，有的也已建立了完備的聲像檔案數據庫，但對聲像檔案的移交事項及要求卻不甚清楚。在2013-2017考核周期內我館共接收照片檔案53586張，音像檔案65000分鐘，其來源主要為我館重大活動及個別我館參與的全省重大活動所產生的聲像檔案，省直單位主動移交的特殊載體檔案稀少。

（三）檔案的齊全完整性欠缺，檔案收集不齊全，整理不規范現象仍普遍存在。有些單位近20年的時間只有幾千件歸檔文件，而且以收發文居多，種類不全，反映機關基本職能的行政權力運行檔案因散存于各業務部門甚至經辦人手中而無法接收，致使進館檔案內容不能全面反映機關主體職能和主要職責。以這次機構改革已移交進館的原省直機關黨校為例，在移交2005-2018年文書檔案中，14年間總共形成歸檔文件1015件，平均每年僅72件；有的單位的黨組發文文件原文缺失，文件正本用的是電子打印稿，機構改革后原單位公章收回，所以歸檔文件的原文亦沒有單位公章，底稿更是無從談起。在紙質檔案整理方面，突出表現在檔案保管期限劃分不準確、組卷不合理、案卷標題、文件標題擬寫隨意，卷內文件目錄編寫、備考表填寫不規范等現象。數字化掃描過程中的漏掃、掃重、壓字、未留白、切內容、切頁號等常見問題更是層出不窮。原省工商局2018年曾對以“卷”為單位的檔案進行數字化整理，因部分資料頁碼掃描不全、頁面不清晰、偏黃等原因，未達到檔案進館條件。機構改革調整到位后，省局黨組重新啟動了原省工商局檔案進館工作，現正委托北京量子偉業信息技術股份有限公司進行整理及數字化加工。由于進館標準把握的不清晰，一定程度上造成了人力、物力、財力的重復浪費。

（四）專業檔案進館緩慢，很大程度上和數字化進館要求及專業檔案自身特殊性緊密相連。大部分省直單位檔案數字化工作是由近及遠進行的，而檔案進館工作需要從遠及近進行，這就造成了有部分年限的待進館檔案尚未進行數字化。而且對于專業檔案是否進行數字化的問題，大部分單位持否定態度，一方面認為查詢利用率較低，沒有必要進行數字化，另一方面就是預算經費的問題，專業檔案相較文書檔案數量更大，因此投入的經費也更大。原省工商局形成的專業檔案主要是企業法人登記檔案，現存25310戶檔案材料，但由于該檔案屬于動態管理檔案，企業的變更登記、注銷登記等行為具有不確定性，檔案材料隨時可能發生變化，因此單位不建議進館。

（五）省直單位檔案法治意識有待提高，檔案工作人員業務技能有待提升。檔案館在接收檔案時遇到的問題和困難，很多都與移交單位領導和檔案工作人員對檔案工作不夠重視，對檔案法律法規缺乏了解，對檔案工作支持、保障不足。“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。有的省直單位對檔案移交進館工作重視不夠，主觀上愿意去庫存減輕負擔，客觀上按照進館標準整理檔案怕麻煩，沒有從法律高度認識檔案移交進館工作的嚴肅性和權威性，沒有將檔案整理及檔案數字化納入本單位議事日程，缺少必要的財政預算投入。絕大多數省直單位檔案人員一般身兼數職，素質不一，更換頻繁，檔案業務技能水平參差不齊，有的單位平時將文件長年累放，待到移交進館時，聘請社會力量一次性集中整理，致使檔案整理的齊全性、真實性、規范性、安全性難以保證。

（六）電子檔案接收工作滯后。一是我們還尚未形成一套成熟的接收標準和管理機制。2012年，國家檔案局頒布了《電子檔案移交與接收辦法》，為規范電子文件移交時間、移交要求、移交接收流程等提供了宏觀指導意見，但在具體操縱層面上，以什么數據標準接收文書電子檔案，如何接收，進館后如何管理等問題我們未作出詳細規定；二是復雜多元的前端系統影響后端電子檔案的移交進館。調研發現，各單位大都自建了OA辦公系統，但OA系統和檔案管理系統的建設標準不統一，形成了電子文件格式、元數據及原文存儲結構不盡相同。因此若要將電子檔案移交進館進行統一管理，勢必要進行前端控制，對移交單位的OA系統進行改造，才能形成符合進館要求的電子檔案元數據和原文。省市場監管局已建設了協同辦公OA系統，省局內部各部門之間實現了統一的協同辦公。目前省局協同辦公系統功能包含：“收發文管理”“便箋管理”“通知公告”等，但暫不具備歸檔功能。后期計劃對系統進行升級改造，上線檔案歸檔功能，解決電子簽名、電子印章等問題，滿足檔案管理需求。

四、抓好主題教育關鍵環節，對準癥結出實招

2019年全省檔案工作中提出：貫徹落實劉家義書記對全省檔案系統批示和全國檔案局長館長會議部署要求，把牢政治方向，明確職責定位，對標先進勇于趕超，全面規范提升基礎業務工作，不斷提高檔案管理水平和服務能力，服從服務于新時代現代化強省建設。因此，為保證機構改革后檔案接收進館工作順利進行，提升館藏質量，把“不忘初心、牢記使命”主體教育與推動工作相結合，做好新形勢下檔案接收進館工作，現提出幾點措施及建議：

（一）堅持依法治檔，加大對檔案法律法規的宣傳力度，充分認識檔案按期移交進館工作的重要意義。省直各單位在全省工作大局中處于承上啟下的重要位置，既是省委省政府作決策、定政策的重要參謀助手，又是組織推動各項決策、政策貫徹落實的具體實施者，在全省各級機關中具有重要的示范和引領作用。因此，做好省直單位檔案移交工作，對于齊全完整規范記錄全省改革發展生動歷程，推動提升全省檔案工作水平，服務新時代現代化強省建設，具有非常重要的作用。檔案行政主管部門應該加強對檔案移交進館工作的常抓不懈，利用各種形式，探索各種渠道，開展檔案法律法規宣傳，使各立檔單位的檔案員和主管領導了解檔案法律法規的內容，提高對檔案工作的認識，強化檔案法律法規的宣傳，對于檔案館接收不同載體、不同門類的檔案會起到明顯的促進作用。機構改革后，檔案局館雖然分工不同，但工作目標一致，都是為了更好地完成為黨管檔、為國守史、為民服務的職責任務，強化一盤棋思想，相互支持，密切配合，形成工作合力。

（二）檔案館加大對移交單位檔案管理工作的指導力度，提前安排進館工作，形成檔案移交進館常態化機制。檔案接收的咨詢工作是檔案館接收檔案前的一項前期準備工作，它既可以加強與移交機關的溝通聯系，又可以更好保證進館檔案的完整性和質量，確保檔案接收進館工作不返工、少走彎路，順利進行。要改變以往只有在檔案即將移交進館時接收人員才前往移交單位進行進館前質量查看的做法，把功夫下在平時，發現問題及時解決，確保源頭上做到移交進館的檔案達到完整無缺、整齊劃一、整理規范、檢索方便的標準。每年省檔案館都會向省直單位下發進館通知，據統計，在每年既定的進館單位中仍會有部分單位不能如期完成進館任務，原因大多是經費申請不及時或不足，積壓檔案數量過多一時不能整理完成之類。因此，從2020年開始，省檔案館在制定移交計劃時，提前兩年通知進館單位，以便做好財政預算及其他相關準備工作，確保到期順利進館，逐漸使檔案移交進館工作形成周期化、常態化，省直單位在移交進館的前一年做好檔案整理工作，確保按時完成進館任務。力爭2022年底前完成省檔案館館藏檔案90萬卷的目標。

（三）逐步完善統一各門類檔案進館標準，建立和完善檔案管理制度，樹立檔案質量意識。要重點針對檔案門類日益增多、載體更加多樣化的現實，針對管理中遇到的各種問題，從接收登記，到整理、排列、鑒定、著錄、編目、分類、庫房、裝具、統計等，制定一系列規章制度，搭建起各種新型檔案管理的基本框架，為今后新型檔案的增長和科學管理打下堅實的基礎。針對之前反映較多的檔案進館標準不統一問題，我館已組成業務小組專業人員編制《機關檔案實戰手冊》，此手冊的出版將對進一步規范省直部門進館檔案整理標準，提高省檔案館館藏檔案質量，推動檔案工作規范化、制度化、信息化建設起到積極推動作用。下一步在每年底下發檔案接收進館通知時，根據國家最新文件要求，還將對檔案接收進館的一些細節做出更加細致、嚴格的要求。在具體實施過程中，特別要把每個單位的特色檔案納入視線，防止重要檔案的流失。

（四）有計劃分步驟擴充專業檔案門類。積極推進專業檔案頂層架構設計，以制定專業檔案管理辦法為抓手，著力構建科學完整的專業檔案管理體系；以整理專業檔案規范性文件和制定專業檔案管理辦法工作流程為突破點，不斷夯實專業檔案業務基礎，為建立健全覆蓋人民群眾的檔案資源體系和方便人民群眾的檔案利用體系，切實改善國家綜合檔案館的館藏結構，在業務指導工作中注重加強對民生檔案進館工作的指導。我們必須清醒認識到，專業檔案的移交是一個逐步實施的過程，要本著方便利用的原則，根據各單位性質、不同專業檔案特點，對專業檔案移交進館工作提出具體的要求，區別對待。2020年至2022年，全面開展接收專業檔案存量多的省直單位檔案進館工作。每年增加1至2種專業檔案門類，2022年底在現有館藏專業檔案門類（現存15種）的基礎上增加5種專業檔案門類。

（五）以人為本，提高省直單位檔案人員素質和專業水平，重視檔案隊伍建設，實現館室無縫對接。檔案館和各機關檔案室是檔案形成和保管的兩個環節，如何保證機關檔案室收集、立卷、歸檔的材料符合檔案館的接收要求，這就需要機關檔案室人員把工作做細，熟悉規范，業務熟練，做到材料收集齊全，案卷整理規范，檢索工具編制科學，才能符合檔案館的接收要求。對省檔案館來說，應在每年組織的檔案人員培訓中，將檔案移交進館業務納入專題培訓，采取多種形式進行檔案進館業務指導，通過培訓使機關檔案人員掌握檔案進館的標準。對檔案人員來說，應具備較高的政治素養、專業理論和相關學科的文化知識及檔案安全保密意識。各單位從事檔案人員不僅要以正確的立場、觀點保證檔案工作的健康發展，還要以全面扎實的專業知識和業務技能，對檔案進行收集、整理、保管、編研、提供利用，保證檔案質量的高品質。加強對外包公司的監管，做到監控范圍無死角，杜絕一切不安全因素。

（六）加強部門協同，完善電子檔案接收和管理標準規范，開展電子檔案接收試點工作。電子檔案移交接收需要檔案館、移交單位檔案部門、辦公室和技術部門共同參與，要加強部門協同，由檔案館明確要求，開展電子檔案接收進館工作；移交單位辦公室統籌本單位電子檔案管理工作，與檔案館進行對接，開展檔案整理和移交工作，技術部門指導移交單位開展OA系統和檔案管理系統改造，輔助移交單位開展移交數據導出，形成各部門各司其職、協同工作的良好局面。

檔案接收進館工作是檔案工作的基礎環節，是豐富館藏的主要途徑，也是檔案館利用檔案服務社會的重要基礎。此次專題調研雖然取得了一定收獲，但思想上絕不敢松懈，下一步工作中將對照初心使命，努力將調研成果轉化為推動檔案接收工作的發展成果，繼續深化調查研究，注重提高解決問題的能力，確保通過主題教育破解好檔案接收業務工作發展瓶頸，以信仰堅守初心，以行動詮釋使命，推動檔案事業高質量發展，以優異成績慶祝新中國70華誕。