新中國70年農民合作社發展進程探究

李鳳艷 張力成

[摘 要]新中國70 年農業農村發展的實踐證明，農民合作社已經發展成為引領農戶進入大市場、從事專業化經營、推動農業高質量發展的有效載體。在實施鄉村振興戰略、精準脫貧的偉大進程中，農民合作社必將發揮重大作用。本文通過梳理農民合作社的發展進程，剖析制約其發展的諸如區域發展不平衡，帶動能力不強;組織制度不健全，管理不夠規范;政府扶持力度不夠，資金技術欠缺;社員老齡化嚴重，勞動力后備不足等主要問題，提出要提高認識和管理水平，助推合作社發展壯大;完善組織制度建設，促進合作社健康發展;制訂政策，加大扶持力度;創設條件，吸引能人回鄉等解決對策，以利于促進農民合作社的健康有序發展，讓廣大農民過上更加幸福美好的生活。

[關鍵詞]新中國70年;農民合作社;發展進程;挑戰和對策

[中圖分類號]F321.42? ? ? ?[文獻標識碼]A? ? ? ? [文章編號]1672—4496（2019）03—082—05

隨著新中國70 年來經濟的發展、社會的進步，農民合作社從建國初期的互助組、初級社、高級社，發展到改革開放后的農民專業合作社，這是現代農業發展的必然產物，也是農民專業化、產業化經營的有效載體。農民合作社為農業、農村的發展，為農民生活的改善做出了巨大貢獻。本文通過梳理農民合作社發展進程，剖析制約其發展的主要問題，提出解決問題的對策，以利于促進農民合作社健康有序發展。

一、新中國農民合作社的發展進程與類型

作為市場經濟的產物，合作社的發展在世界上已有160多年的歷史，我國農民合作社的發展也有百年歷史。新中國70年農業合作社的發展主要經歷了兩個階段，有三種類型。

（一）新中國農民合作社的發展進程

新中國70年來農民合作社的發展經歷了兩個階段。一是從建國初期到改革開放前的1978年。農民合作社的發展是從1950～1952 年的互助組，到1953～1957的初級社和高級社，實現了對小農經濟的社會主義改造。到1958～1978年，成立了以集體所有制為基礎的人民公社，終結了合作社的進一步發展。二是從1978年改革開放至今。改革開放后，我國實行了農村家庭聯產承包責任制，重新確立了農戶的市場主體地位。隨著市場經濟的進一步發展，出現了大批專業化生產的農戶，但他們在生產中卻面臨著“小農戶”和“大市場”的風險，發展農民合作社就成了一個重要選擇。1978年以后農民合作社的發展又經歷了萌芽、起步、加速以及規范四個階段。

1.1978～1993年，農民合作社萌芽階段。黨的十一屆三中全會以后，我國農村全面實行了家庭聯產承包責任制，農副產品的產銷開始進入市場化階段。為了規避和抵御市場風險，農民們自發聯合起來建立了諸如“專業技術協會”“研究會”之類的合作組織。這時，中央政府對此也高度重視，并且在1984 年的中央一號文件中提出要發展合作經濟組織問題：“為了完善統一經營和分散經營相結合的體制，一般應設置以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織。這種組織可以叫農業合作社”。兩年后，在1986年的中央一號文件中進一步強調：“要針對農民服務組織認真進行經驗總結，并進行逐步完善，按照農民的要求，提供一條龍式的系列化服務，通過服務逐步發展專業性的合作組織” 。這兩個中央一號文件為農民合作社的發展奠定了基礎。

2.1994～1999年，農民合作社起步階段。在這一時期，隨著改革的不斷深入和市場經濟體制的逐步確立，“小農戶”和“大市場”之間的矛盾日趨突出，農民期望合作的愿望也越來越急迫。為了順應民心，在1994年初，政府確立了農業農村部為指導和扶持農民專業合作組織的行政主管部門，同年農業農村部完成了《農民專業合作組織示范章程》的起草工作。此時，一些專業大戶、農業能人以及涉農的龍頭企業都積極行動起來，紛紛創辦農民合作社。“農民專業合作社”名稱也在這一階段開始出現。

3.2000～2007年6月，農民合作社加速階段。進入 21 世紀，農民專業合作社的重要作用已得到政府相關部門及農戶的普遍共識，隨著2003年3月1日《農業法》的施行，農民專業合作社開始進入加速發展階段。據農業農村部提供的統計數據，截至 2006 年底，我國農民專業合作組織已發展到 15 萬個，成員占全國農戶總數15.6%[1]。與此同時，在2000年到2002年間，有200多名全國人大代表提交議案 ，要求通過制定必要的法律法規來促進并規范農民合作社的發展。于是，在2006年10月31日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議上，通過了《中華人民共和國農民專業合作社法》（ 以下簡稱《農民專業合作社法》）。

4.2007年7月至今，農民合作社規范階段。隨著2007年7月1日《農民專業合作社法》的實施，標志著農民合作社有了合法身份;隨著2007年10月1日《物權法》的施行，土地承包權成了農民的財產權; 加之2008年10月《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》給予農民土地承包經營權，土地流轉比例提高，農民專業合作社開始進入規范化發展階段。據公開資料顯示，截至2007年底，全國登記注冊的農民合作社2.64萬家，而到2017 年底達到193.3萬家，是2007年的74倍，年均增長 60%，約占全國農戶總數的46.8%，入社農戶的收入比非入社農戶要高出20%以上。

（二）農民合作社的主要類型

在農民合作社的發展過程中，依據創辦的主體不同，主要有三種類型：能人大戶領辦型、龍頭企業合作型和涉農組織引領型。隨著發展的需要，還出現了許多新型的農民合作社，比如農機合作社、土地股份合作社、農村社區股份合作社、企業領辦合作社等[2]。

1.能人大戶領辦型。能人大戶領辦型是指由專業技術能手和有開拓精神的專業大戶牽頭，就某一產業或者產品，為了規避市場風險，以單個農戶為單位，在自愿的前提下，以土地、勞力、資金、技術入股，采用“承包制+能人大戶+合作社+農戶”的模式，即社員們“生產在家”，由合作社負責供、產、銷的服務，以尋求共同發展的主要合作組織。這類合作社主要圍繞農產品的生產與銷售，實行產銷直接對接，減少中間交易環節，降低交易成本，從而使農民增加收入。這種普通、普遍的模式在合作社發展初期暫時適應農村的特點，但遠遠不適應農戶的需求。于是，有的地區進行了創新，采用了“承包制+能人大戶+合作社+互助金+農戶”模式，或者是 “承包制+能人大戶+合作社+信用合作+保險+農戶”模式，這兩種模式一個解決了融資難的問題，而另一個既解決了籌資難的問題，又解決了降低農業災害帶來的風險問題，是合作社發展的趨勢。

2.龍頭企業合作型。龍頭企業合作型是指以龍頭企業為核心，引領區域內的農戶，采用“承包制+公司+合作社+農戶”組織形式，帶領農戶進行企業化的農業生產而建立的合作社。龍頭企業負責加工銷售，農戶負責生產。龍頭企業通過合作社為農戶提供管理、技術和服務，提高了農產品的品質和數量，增強了農戶應對市場風險能力，實現了企業與農戶共贏。

3.涉農組織引領型。涉農組織引領型是指依托一些涉農組織，如農業技術服務站、種子公司等，以其信息、技術、設備等資源優勢，采用“承包制+涉農組織+合作社+農戶”的組織形式，帶領農戶進行規模化生產，產業化經營，提供產前、產中和產后服務。對于那些技術要求高、科技含量強、有市場需求的農作物比較適合這類合作社。農戶按照涉農組織的要求進行生產，這樣可以保證農產品的質量和銷路，確保農戶的合法收益。

二、新中國農民合作社面臨的挑戰

新中國70年來農民合作社由互助組到初級社、高級社，發展到今天的農民專業合作社，走過了艱難曲折的發展歷程。在我黨和政府的高度重視下，農民專業合作社得到了快速發展。但是通過實地調查和資料收集，發現由于區域發展不平衡、組織制度不健全、政府扶持力度不夠以及社員老齡化嚴重等問題，導致近幾年合作社的發展存在勢頭放緩、農民參與度不高的趨勢，具體表現為以下幾個方面。

（一）區域發展不平衡，帶動能力不強

依據相關部門的統計，截至2018年9月底，全國依法登記的農民專業合作社已達213.8萬家，平均每個村就有3家以上[3]。但據實地調查卻發現，遼北乃至東北地區規范化運作的農民合作社數量很少，形成運營能力的更是鳳毛麟角，有量無質，有名無實。有的農民合作社僅有一塊“某某農民專業合作社”的牌匾，根本沒有辦公場所;有的沒有形成社內管理、運作方法;有的沒有社員規模、帶動能力等。而對于一些比較規范的合作社，在運營過程中，由于運作模式短小，品種單一，導致其發展后勁不足。究其原因是地方政府部門重視不夠，沒有認識到農民合作社對農村、農業現代化的帶動、引領作用，導致有些地區、鄉鎮對農民合作社的組建與發展、監督與管理，體現的是不作為的態度，致使農民合作社發展速度緩慢，停滯不前，出現了入社的人少，退社的人多，大有萎縮的態勢。

（二）組織制度不健全，管理不夠規范

作為現代農民合作社，應該始終堅持民辦、民管、民受益和民主管理、民主決策的原則。按照《農民專業合作社法》的規定，形成運營能力的合作社基本制定了較為規范的合作章程，設立了理事會-監事會-社員代表大會。然而合作社的制度設計與實際運作往往名實分離，缺乏可行性。加之目前的農民合作社大多是“能人大戶領辦型”，由于能人大戶具有絕對的話語權、決策權和分配權，社員代表大會往往成為擺設，理事會成為能人大戶的心腹，監事會成為一個空殼，合作社缺少必要的民主和監督管理，以至于合作社的規章、制度形同虛設，失去效用，“社非社”、“員非員”，導致合作社管理混亂。另外，從實地調查來看，有近半數的農民合作社沒有成立黨的基層組織，有的雖然成立了黨支部，但沒有真正地運作起來。黨的十七屆三中全會在《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中明確指出，“推進農村改革發展，關鍵在黨”。作為新型經濟組織的農民合作社，只有在黨組織的領導下去開展各項工作，才能保證正確的發展方向。實踐證明也只有在合作社黨組織和合作社黨員的共同作用下，才能確保各類合作社健康地發展起來。

（三）政府扶持力度不夠，資金技術欠缺

就農民合作的發展，國家出臺了一定的優惠政策和管理法規，但有些地方政府領導的精力主要放在招商引資、創造GDP等政績工程上，相對于他們的“中心工作”農民合作社的發展，主要停留在口頭上和文件里，沒有真正落到實處[4]。通過實地走訪調研，發現一些合作社的現有設施已經嚴重老化。對于一些貧困地區的農戶來說，重新修建是一筆較大的投入。由于缺少財政、金融政策的扶持，使得部分社員只能選擇退社。多數農戶文化素質偏低，受教育程度初中以下的能占九成，只知道如何種植大田作物，不能很好地理解和把握現代農業的產業政策和市場信息，有時即使增產也不增收;不能很快的接受一些經濟作物的栽培技術，縣鄉級農業技術人員又有限，缺乏必要的產前培訓與產中指導，絕產絕收的現象時有發生，這些都嚴重挫傷了農戶入社的積極性。

（四）社員老齡化嚴重，勞動力后備不足

目前從事農業生產勞動的基本都是60后和70后，80后和90后大都進城務工，勞動力后備力量明顯不足，“誰來種田”的問題非常嚴峻。通過對蔬菜合作社的96名黨員社員的年齡結構進行統計，黨員社員中年齡在45歲以上的65人，占比67.7%;35～45歲的24人，占比25%;35以下的僅有7人，占比7.3%[5]，從這組數據不難看出，合作社社員的年齡普遍偏大，觀念又比較落后，很難接受一些新思想、新理念以及新技術。另外，由于勞動力的嚴重不足，導致近些年農村用工成本也在逐年增加， 由前幾年的每人每天100元，漲到現在的每人每天150元。

三、新中國農民合作社發展的對策

新中國70 年來的農業農村發展實踐證明，農民合作社已經發展成為引領農戶進入市場、從事專業化經營的重要載體。大力發展農民合作社是實施鄉村振興戰略 、實現精準脫貧的必然選擇。在這樣的大背景下，針對農民合作社發展中面臨的問題，提出以下建議。

（一）提高認識和管理水平，助推合作社發展壯大

進入21 世紀以來，我國農業農村發展歷程證明，農民合作社已經成為引領農戶進入市場、從事專業化經營的有效載體，其作用應該得到地方政府部門的足夠重視。事實上，隨著市場經濟的發展，農戶在各類農民合作社的合作過程中已經嘗到了甜頭，走合作化道路的熱情也越來越高。各級地方政府應該轉變觀念，提高認識，因勢利導，把更多的時間和精力放在發展和扶持農民合作社上。但是，由于農民合作社尚處在發展的初級階段，負有指導、管理責任的一些縣、鄉級干部和合作社的部分管理者們對農民合作社在實施鄉村振興戰略大趨勢中的重要作用認識不夠，而導致對農民合作社的指導、管理缺乏主動性、創造性。因此，為了農民合作社以后的發展壯大，有必要對相關部門負責人及合作社的管理人員進行定期的政治思想和專業素養培訓，尤其應該加強對縣、鄉一級農業經濟管理部門工作人員的培訓工作，確保合作社健康成長[6]。

（二）完善組織制度建設，促進合作社健康發展

一套健全的組織、制度不僅能夠理順合作社的日常工作，而且是明確發展方向、進行民主決策的基礎，也是利益分配和保證社員參與度的重要保障。一是需要建立一個健全的組織、機構。要確保農民合作社健康、持續發展，必須建立一個完整規范的黨組織，以及由社員代表大會、理事會、監事會等構成的切合實際的內部機構。二是需要完善合作社的內部管理制度。農民合作社的各個組織、機構要根據自身的職責行使其權利和義務，堅持民主管理，對各項管理章程，管理者和社員都要嚴格遵守[7]。三是需要完善合作社的利益分配制度。利益分配既要考慮社員的個人利益，也要兼顧合作社發展的集體利益。社員利益得不到保障，就會影響其入社的積極性，甚至導致合作社解體。合作社的集體利益關系到合作社的后續發展。四是需要完善合作社的監督機制。一套制度能否得到貫徹落實，監督機制非常重要。合作社的監督機制既有內部的監督，也有外部的監管。內部監督由監事會和社員大會來完成，主要在經營管理、財務管理等方面起到監督作用。外部監管由政府主管部門來完成。政府監督要在法律的框架下，應對合作社進行幫助、扶持，盡量不要采用強硬的行政手段。這樣才能凝心聚力，促進農民合作社順利發展。

（三）制訂政策，加大扶持力度

農民合作社作為由弱勢群體構成的弱勢經濟組織，它的持續健康發展離不開政府和政策的支持，尤其是在大力實施鄉村振興戰略的當下，急需政府制訂相應的政策，加大扶持力度，引領農戶參與國內外市場競爭。一是需要給予資金或融資政策的支持。陳舊設備的更新，機械化程度的提高;社員素質的提升，技能的掌握;為減少災害損失，購買的保險等，這些都需要資金支持。二是需要發揮政府的職能優勢。政府職能部門要投入時間、花費精力，利用自身的優勢，廣開門路，牽線搭橋，吸引龍頭企業，督促涉農組織，建立一條以農民合作社為主要節點，聯結上下游企業的農產品產業鏈，確保產品質量和農戶收益。三是需要加大宣傳力度。通過多渠道對國家的一些優惠政策、產業信息進行大力宣傳，引導農戶轉變觀念，樹立合作意識、契約理念，總結營銷經驗，風險防范之道等，對經濟后發地區合作社的產生、發展尤為重要。

（四）創設條件，吸引能人回鄉

農民合作社的發展壯大不僅需要本鄉本土的農民的積極參與，更需要致力于農村、農業生產的建設者們的大力參與。這就需要地方政府創設條件，出臺政策，營造良好的就業、創業氛圍。這樣，一是能夠吸引能人回鄉創業。這些人在外闖蕩多年，眼界開闊，思想活躍，有一技之長，有管理經驗，還有經濟基礎，能得到當地農戶的認可，具有較強的帶動、引領作用。二是能夠吸引高校畢業生回鄉就業。尤其是那些農業院校的畢業生，他們既有專業優勢，又有青春活力，可以學以致用，大有作為。三是能夠吸引大批農民工回鄉安居樂業。農民工的回歸，既可以緩解農民合作社勞動力的不足，又可以結束其多年漂泊在外的生活、重拾歸屬感，更有利于鄉村振興偉大戰略的實施。

參考文獻：

[1]陳文.農業專業合作社發展困境研究[D].華僑大學，2016：17-20.

[2]孔祥智.中國農民合作經濟組織的發展[J].南京農業學報（社會科學版），2018（06）：1-10.

[3]孔祥智.中國農民合作的2018[J].南京農業學報（社會科學版），2019（01）：1.

[4]劉家用.農業專業合作社發展障礙及對策[J].農業經濟，2016（01）：37-38.

[5]李鳳艷.新常態下農民專業合作社發展問題研究[J].農業經濟，2016（05）：81-82.

[6]常青，孔祥智.農民專業合作社發展中存在的問題及對策[J].山西財經大學學報，2009（04）：35-39.

[7]周孝貴.農村轉型背景下的新型農民合作社研究[D].湖南農業大學，2011：36-37.

責任編輯? 王紹陽