“放、管、服”的法治實踐

陳強

[摘 要]“放、管、服”改革以來的制度創新，包括四川自貿區川南臨港片區的企業開辦“小時清單制”逐步在瀘州市和四川省推廣運用起來。運用案例分析的研究方法，基于四川自貿區川南臨港片區的企業開辦“小時清單制”展開探討，介紹其主要的成功做法及其成效：三張清單倒逼限時改革;政策法規保障順利推行;協同平臺提供法律服務;風險防控加強過程監管;容錯機制提升辦事效果。從實踐效果上來看，企業開辦“小時清單制”增強了多個部門間系統協作和聯動;降低了企業開辦的時間和經濟成本;提高了人民群眾辦事的心理預期。新時代，新要求，法治建設背景下，擬從健全和完善違法追責機制、法律授權下不斷調整優化清單、營造法治化的營商環境三個方面探討企業開辦“小時清單制”法治實踐的創新路徑。

[關鍵詞]“放、管、服”改革;法治實踐;川南臨港片區;“小時清單制”

[中圖分類號]D912.1? ? ? [文獻標識碼]A? ? ? ?[文章編號]1672—4496（2019）03—095—05

企業開辦“小時清單制”，是指企業注冊、印章刻制、稅務辦理、銀行開戶、招聘登記、社保購買等事項在實現全程電子化辦理的基礎上，創新創立的一項給予各類企業便利的制度。2017年10月，四川自貿區川南臨港片區創新推行了“1小時辦結制”[1]，而企業開辦“小時清單制”正是“1小時辦結制”的升級版，其以企業開辦作為切入口，全面梳理各類企業開辦的流程和關鍵環節，在推進企業開辦全程電子化的同時，深化“放、管、服”改革在商事登記領域的創新實踐。2018年4月，在相關政策法規的保障下，企業開辦“小時清單制”在四川自貿區川南臨港片區試推行。

一、企業開辦“小時清單制”的法治實踐做法

（一）三張清單倒逼限時改革

進入新時代，大力深化“放、管、服”改革的背景下，如表1所示，四川自貿區川南臨港片區創新的企業開辦《1小時辦結清單》《3小時辦結清單》和《6小時辦結清單》提供的便利是減少每一次企業備案、開辦、登記、更換、注銷的所需時間，實現了辦事結果更具透明度、事項辦結更有可預期值的目標。從某種意義上來說，企業開辦“小時清單制”不僅是一場行政管理模式的限時改革，而且是實現了制度的創新，體現了自由貿易試驗區設立的初衷。

（二）政策法規保障順利推行

推進“放、管、服”改革，需要法治的引領和保障。實踐證明，在法治的引領和保障作用下推進“放、管、服”改革與在法治的框架內規范“放、管、服”改革，才能持續、健康、向前。四川自貿區川南臨港片區為了讓企業開辦“小時清單制”順利推廣運用，如表2所示，建立起了從國務院-四川省-瀘州市-瀘州所轄縣區和部門的縱向政策法規體系。《國務院辦公廳關于進一步壓縮企業開辦時間的意見》《四川省人民政府辦公廳關于關于進一步壓縮企業開辦時間的通知》《瀘州市人民政府辦公室關于推行企業開辦小時清單制度的通知》《撤銷登記（強制出清）暫行辦法》《敘永縣人民政府辦公室關于推行企業開辦小時清單制度的工作方案》等一系列政策法規及時地頒布并推行，實現了“放、管、服”改革和立法之間的良性互動。

（三）協同平臺提供法律服務

企業開辦“小時清單制”創新的成功，歸結為法律、公安、工商、稅務、人社等多部門之間的協同創新，打破了多個部門之間信息互聯互通的“壁壘”。更為重要的是，企業開辦“小時清單制”創新也離不開司法力量的“助攻”。為了更好地保障企業開辦“小時清單制”的推行，一方面，四川自貿區川南臨港片區富有遠見地建立了瀘州市公共法律服務中心;另一方面，創新性地組建由龍馬潭區法學會牽頭、瀘州市司法局主辦的法律協同服務平臺應運而生。在四川自貿區川南臨港片區，設立了法律協同服務平臺的專門窗口，并配置一名專職工作人員和一名兼職工作人員，其工作任務是為片區現場咨詢法律問題或者提出法律服務需求的企業實行“一口接件”;除此之外，“法律咨詢” “仲裁服務” “調解服務” “監督舉報”等板塊，實現了共建共享、線上線下、協同運行。四川自貿區川南臨港片區法律協同服務平臺啟用一年多以來，為企業開辦“小時清單制”在瀘州市各縣區和各部門推廣運用發揮了重要的法治保障作用。

（四）風險防控加強過程監管

為了防控風險和加強過程監管，四川自貿區川南臨港片區行政審批局建立了“雙隨機、一公開”制度來管控企業開辦“小時清單制”可能帶來的風險，針對瀘州市納溪區、合江縣、古藺縣推廣運用中存在部分數據丟失、刻章企業單一和推送信息不全、數據交換時間長等問題，精準識別、及時排查、科學解決、降低風險。對已經注冊的企業實行嚴格的事中事后監管和信用管理，確保高效注冊的企業風險處在可控范圍內。此外，還綜合運用分類監管、協同監管、動態監管等模式，確保企業開辦“小時清單制”這一“放、管、服”改革法治實踐在四川自貿區川南臨港片區零差錯、零失誤和零遺憾。

（五）容錯機制提升辦事效果

為了提升企業開辦“小時清單制”的辦事效果，四川省自貿區川南臨港片區建立了容錯糾錯機制。容錯糾錯機制的保障作用在于當企業開辦申請人或被委托人提交的信息、資料有誤時，只要是主要材料齊全，登記機關會對非主要材料、缺陷材料和瑕疵材料等三個材料進行容缺受理，并且允許企業開辦申請人或被委托人進行當場更正，對于不能夠當場更正的，可以適當給予10日的容錯期，并且一次性告知企業開辦申請人需要補正的材料、時限和超期補正處理措施。除此之外，對于無前置審批，但是所提交的材料非常齊全、符合法定程序和形式的企業，開辦時間減少到5個工作日?？梢?，以上措施都是最大限度地給予企業開辦申請人提供便利。

二、企業開辦“小時清單制”的法治實踐效果

四川自貿區川南臨港片區在全國首創并推行的“企業開辦小時清單制”榮登《國務院辦公廳關于對國務院第五次大督查發現的典型經驗做法給予表揚的通報》?！度嗣袢請蟆芬矊ｎ}刊發了題為“小時清單制為企業辦事提速”的文章。實踐證明，企業開辦“小時清單制”的效果是值得肯定的。

（一）增強了多個部門間系統協作和聯動

在大數據背景下，以部門聯動為抓手，打破橫向不同部門之間和縱向上下級之間的信息“壁壘”，進一步提升辦事效率，從而搭建起數據互通平臺，確保企業開辦全流程的高效率和有序性。四川自貿區川南臨港片區企業開辦“小時清單制”就是很好的制度創新，它打破了在此之前企業開辦使用的“設立登記”→“公章刻制”→“銀行開戶”→“發票申領”→“參保登記”串聯模式，創新性地將企業的設立登記、稅務約談、票種核定、銀行開戶、社保登記等事項全部整合為并聯事項。除此之外，還開辦了“企業開辦一窗受理系統”，實現立即辦理、智慧辦理和聯網辦理，進一步增強了法律、工商、稅務、銀行、社保等多個部門之間橫向上的系統協作和聯動。

（二）降低了企業開辦的時間和經濟成本

一方面，降低了企業開辦的時間成本。四川自貿區川南臨港片區在企業開辦“小時清單制”創新前，據有關數據統計，從全國范圍來看，一個新企業的開辦從注冊到刻章、開戶、辦稅等事項的辦結完成，這一環節的平均耗時為20個工作日。從平均耗時20個工作日才能完成的辦結過程變為現在的按“小時”完成辦結，時間的占用變得越來越少，歸根結底是“放、管、服”改革降低了企業開辦的時間成本，演繹了一場和時間賽跑的變革。截至目前，四川自貿區川南臨港片區實現新增企業5279家，新增注冊資本538.6億元的新突破，通過企業開辦“小時清單制”完成登記的共有2930家企業，耗時最長18小時，在企業開辦“小時清單制”模式推行僅僅一周之內，就實現企業開辦全流程小時辦結件5件。另一方面，降低了企業開辦的經濟成本。以前，企業開辦需要向法律、工商、公安、稅務、人社、銀行等單位和部門提供的材料至少有27種，從開辦到辦結時間為11個工作日。企業開辦“小時清單制”創新并推廣運用以來，只需到1個窗口，提交的材料只有14種，減少重復提交資料30%，材料真正變得越來越薄。目前，企業開辦“小時清單制”改革試點覆蓋行政審批事項共計86項。在敘永縣，中國建設銀行、中國工商銀行和中國農業銀行三家銀行相繼設立免費代辦網點營業執照。截至目前，因材料快遞與印章刻制的費用累計減少16.1萬元，這都大大減少了企業開辦所需的材料成本和來往辦事中心的出行成本。

（三）提高了人民群眾辦事的心理預期

企業開辦“小時清單制”給人民群眾辦事帶來了切切實實的便利。瀘州市和四川自貿區川南臨港片區鼓勵人民群眾在辦事時提前比對1小時、3小時、6小時辦結的“三張清單”，找到對應事項進行辦理，在綜合服務大廳里就可以實時查看事項辦結所剩余的時間，減少等待時間，提高群眾辦事的心理預期，真正實現“數據和信息多跑路，人民群眾少走路”。以瀘州市龍馬潭區稅務局為例，該局積極推廣和運用企業開辦“小時清單制”為人民群眾排憂解難，提供套餐式服務，讓申請人既可以了解相關的涉稅事項，也可以選擇需要辦理的事項，有效提高人民群眾的獲得感。截至2018年11月底，瀘州市新開辦企業4547戶，按照企業開辦“小時清單制”承諾時限辦理各類的登記共計12770件。

三、企業開辦“小時清單制”法治實踐的創新路徑

關于如何在法治建設背景下，推進“放、管、服”改革，習近平總書記強調指出“要發揮法治對轉變政府職能的引導和規范作用”[2]。進入新時代，運用法治思維和法治方式推進“放、管、服”改革是新時代簡政放權工作的特點，也是難點和亮點[3]，要始終確?！胺?、管、服”改革于法有據[4]，要注重“放、管、服”改革程序的合法性[5]?；诖耍瑪M從健全和完善違法追責機制、法律授權下不斷調整優化清單、營造法治化的營商環境三個方面探討企業開辦“小時清單制”法治實踐的創新路徑。

（一）健全和完善違法追責機制

“放、管、服”改革要堅持放管結合、并重，強化事中事后監管，推動法治建設，同時，四川自貿區川南臨港片區企業開辦“小時清單制”的法治實踐也需要完備的法律法規來維護和保障。為此，四川自貿區川南臨港片區制定并頒布了《撤銷登記（強制出清）暫行辦法》，對提交虛假材料、利用欺詐手段隱瞞重要事實的單位和個人，依法予以撤銷、強制清理和送交法律部門處理。同時，由監管部門將其列入信用信息異常名錄，推送至企業信用信息公示平臺，進行重點監管，確保企業開辦“小時清單制”依法、有序進行。此外，還研究制定了《企業設立登記一小時辦結方案》《企業開辦全程電子化工作方案》《關于實行市場主體準入前信用承諾制度的事實意見》《企業登記容缺受理的通知》等相關政策法規，提供法律意義上的支持。基于此，瀘州市各級政府和部門在今后推廣和運用企業開辦“小時清單制”的過程中，要繼續健全和完善違法追責的長效機制。瀘州市立法部門要根據企業開辦“小時清單制”的需要，及時研究、制定相關的法律。瀘州市市場監督管理部門就可以依照法律會同相關部門加強對壓縮企業開辦時間工作的指導和協調，跟蹤工作進展，對違法案件和相關責任人要及時進行通報。對落實不力、造成嚴重不良影響的案件和責任人，要予以曝光、問責和追究法律責任。

（二）法律授權下不斷調整優化清單

“在法律沒有規定的領域，制度創新意味著法律空白的彌補，體現了制度創新在一定程度上促進了法治的完善”[6]。企業開辦“小時清單制”這一項制度創新，著力于解決群眾反映強烈的辦事難、辦事慢等問題，是深入推進“放、管、服”改革的出發點和落腳點。但更為重要的是，企業開辦“小時清單制”推動了一系列法律法規的出臺，從國務院-省級-市級-縣級都出臺并制定了相關的法律法規?；诖?，瀘州市各級政府和部門在今后推廣和運用企業開辦“小時清單制”的過程中，一定要在法律的授權下不斷調整優化清單，“立法部門制定的相關法律法規也要及時、到位”[7]。一方面，收集好企業開發辦理過程中遇到的各類問題，以便尋找共性問題，提前做好應對方案，待問題解決以后逐步將其他關聯許可事項納入“三張清單”，實行精細化、動態化管理。另一方面，通過微信、微博、門戶網站和自助服務平臺等新媒體，向人民群眾征求清單調整和優化的意見和建議。

（三）營造法治化的營商環境

良好的法治環境，對瀘州市建設內陸開放新高地具有重要意義，同樣對于四川自貿區川南臨港片區企業開辦“小時清單制”的推廣和運用有積極影響。實踐證明，“凡是法律法規明確規定的事項，推進將會變得十分的順利;但凡是沒有相關法律法規規定的事項，其推進速度和效率將會變得十分的困難”[8]。為此，《四川省推進“放、管、服”改革2019年工作要點》專門提出，要求著力打造法治化的營商環境，更好地推進“放、管、服”改革?；诖?，瀘州市各級政府和部門在今后推廣和運用企業開辦“小時清單制”的過程中，要構建政府、社會、個人多主體參與的法治環境營造模式。政府部門積極宣傳法治思想和建設法治社會的作用，社會組織和個人切實履行法定職責，做法治實踐的執行者和擁護者。企業開辦“小時清單制”才能在良好的法治環境內得到推廣和運用。

四、結語

自由貿易試驗區的設立，絕不僅僅是優惠政策的簡單疊加而形成“政策洼地”，而是要實現制度的創新。法治建設背景下，“放、管、服”改革中的重要措施（企業開辦“小時清單制”）就是體現了政府在職能轉變上的制度創新。四川自貿區川南臨港片區從“小時清單制”倒逼政府職能轉變、政策法規保障“小時清單制”執行、協同平臺提供法律服務等三個方面展開了“放、管、服”改革的法治實踐。實踐證明，在全國首創的企業開辦“小時清單制”對增強多個部門間的協同、降低時間和經濟成本、提高人民群眾辦事的心理預期有積極影響。為此，為提高企業開辦“小時清單制”的可行性，四川自貿區川南臨港片區從：健全和完善違法追責機制、法律授權下不斷調整“小時清單制”、營造法治化營商環境等方面做出了努力。在建設自由貿易試驗區戰略的背景下，隨著自由貿易試驗區“1+3+7+1+6”陣營的形成，企業開辦“小時清單制”在其他17個自由貿易試驗區或非自由貿易試驗區內的可復制性和可借鑒性，將成為研究熱點，其應用效果如何？還值得進一步研究和繼續實踐。

參考文獻：

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責任編輯? 王紹陽