趙雙雙
摘要:本文立足于縣級政府隱性債務的現狀,分析隱性債務產生的原因與規模,并挖掘融資平臺轉型中存在的問題,主要體現在融資模式、治理結構、資產整合風險等多個方面,最后提出有效的解決對策,力求通過創新融資模式、建立三大機制、有效整合資產與構建信用評級體系等方式,使政府隱性債務風險得到有效化解。
關鍵詞:縣級政府;融資平臺轉型;隱性債務風險
新時期背景下,我國宏觀經濟逐漸平穩,風險防控工作成為政府主要工作之一,尤其是債務風險的預防和化解,成為政策調控的主要目標。目前,縣級政府融資平臺運行中存在諸多問題,體現在融資模式、治理結構、資產風險等多個方面,需要采取有效措施促進平臺合理轉化,使政府的隱性債務風險得到有效化解。
一、縣級政府隱性債務現狀
隱性債務主要包括地方國企債務、融資平臺、PPP項目中的投資基金與政府付費等等。目前,政府產業基金規模日益壯大,資金已經從2014年的3031.35億元增長到2018年的36942億元,但是由于無法明確縣級政府需要承擔的部分,無法納入測算區間之內。從融資平臺資產負債表可知,剩余應收款通常為當地政府或者財政部門借用平臺資金,此類資金可能無需支付利息,但縣級政府具有償債的義務,進而產生隱性債務,可將其納入測算區間之內。另外,抵押補充貸款重點針對棚改一類的公益項目,可將這一指標也納入測算區間。根據估算,我國縣級政府中隱性債務的規模在21—30.5萬億元范圍,超過顯性債務的1.4—2.0倍,其中2018年政府隱性債務規模為21.7萬億元,與2017年相比增長了27%;從內部構成情況來看,融資平臺中的非標融資、貸款的占比名列前茅,前者為48%,后者為24%;平臺中有息債務規模為91%,付費PPP占比2%,抵押補充貸款占比7%,準平臺其他應收款占比10%,純平臺有息債務占比79%,政府付費PPP產生的債務占比3%。在各地化解隱形債務風險對策中,縣級政府融資平臺轉型問題均受到格外重視[1]。
二、縣級政府融資平臺存在的問題
根據國家相關資料,目前縣級融資平臺的模式單一、治理結構不夠完善,且資產整合的風險較高,面臨著嚴重的財務風險,具體如下。
(一)融資模式單一
縣級融資平臺中的資產大多數來源于依靠貸款,融資模式較為單一,即便一些融資平臺的投資模式較為多元,將部分資金投入到股權之中,利用所得收益填補項目資金的空缺,或者根據銀行要求填補自身所承擔的資金數額,但此類收入來源畢竟為少數,難以減輕融資平臺對銀行的依賴?,F階段,國家雖然支持和鼓勵民間資本投入基礎設施或者公益項目減少,但由于投資量較大、回報時期較長,民間資本的投入要求較高,加上民間資本以獲利為目的,大部分基礎設施和公益項目建設的利益微薄,效益較少,且回報期較長,因此民間資本并不愿意涉足。
(二)治理結構不完善
對于大部分縣級政府融資平臺來說,管理層大多為地方政府直接派遣人員擔任,接受政府的指令,代替政府機關行使各項職能。該平臺的上述特點決定其自主性缺失,治理結構不完善,沒有真正構建現代化管理制度;雖然有些平臺設置了董事會,但卻流于形式,空有其表,一切以地方政府的命令為準,且未成立相應的監督機關進行監督和約束。
(三)資產整合風險大
在項目開發建設過程中,雖然平臺表面上有資產積累,但在運作時仍存在些許缺陷,主要體現在以下幾個方面:一是資產手續不健全,一些項目根據政府指令搶工建設,手續不全,決策程序不夠規范,導致項目建成后難以確立權屬,更難以形成有效資產;二是資產效益無法發揮,部分項目帶有公益色彩,如體育設施、文化設施等,主要作用是舉辦各大賽事或者活動,平臺具有建設任務,但后續普遍移交給相應的職能部門,從賬面上看平臺具有資產所有權,但卻無法實現現金流;三是平臺資產受政府支配,由于涉及部門眾多,在資產流動和整合時容易產生風險[2]。
三、政府融資平臺轉型化解政府隱性債務風險的措施
(一)創新融資模式,營造良好的發展環境
通過創新融資模式的方式,為縣級政府提供多樣可控的融資渠道,減少對融資平臺的依賴,使平臺的各項功能得到充分發揮。同時,加強政府債務管理力度,形成良性循環。從可持續發展的角度來看,地方融資平臺當前面臨的最大風險便是償債壓力,因此創新融資模式,營造良好的發展環境成為大勢所趨。保險公司中匯集了大量資金,但投資渠道狹窄,融資平臺可嘗試著介入保險公司,以其為股東,使股權結構得以優化,不但可減少銀行貸款的依賴,還可以形成有效的監督制約機制,推動平臺朝著健康可持續的方向發展。此外,還應充分發揮民間資本的作用和優勢,通過基于政策扶持、優惠等方式,鼓勵其投入到收益性較強的項目之中,不但可使民間資本獲得更多利益,還可彌補項目建設中的不足,使政府的債務風險得到控制和消除。
(二)建立三大機制,促進平臺轉型發展
1.構建現代企業管理制度。平臺健全法人治理結構,實施政企分開的現代企業管理制度,促進戰略定位與工作模式的轉變,與政府處于相互獨立狀態,創新公共物品與服務的供給方式,提高服務質量與水平,實現平臺公司自我經營,使政府的債務風險得到有效緩解。
2.完善考核激勵機制。針對平臺項目進行考核,根據項目性質進行劃分,可分為公益性與經營性兩種,前者的主要考核目標在于政策扶持與融資成本,后者的重點在于提高運營水平與資金利用率;
3.構建創業投資機制。助力縣級融資平臺轉型,使其成為創業投資企業,制定投資獎勵政策與風險補償機制,使平臺參與到股權投資之中,選擇電子信息、節能環保等朝陽企業,將投資重心放置在新三板上市企業、主板企業以及其他優質企業中,以此獲得更加光明的發展前景[3]。
(三)有效整合資產,理順資產權屬關系
在多年融資平臺與財政資金交叉運作背景下,平臺賬面資產與可運作于經營的資產產生了一定程度的背離。解決這一問題,需著重做好以下工作:一是嚴格區分平臺投資與財政資金投資的界限,二是對平臺資產進行清理,對于歷年投資形成的公益性類型等資產,與財政控制的經營性資產轉換,三是通過地方政府整合各部門管理的閑置資產,以市場化方式經營,四是對于已經形成的體育場等類型資產,采取TOT等方式,有效降低持有成本或得到合理回報。
(四)構建信用評級體系,提高政府財政透明度
要想化解縣級政府的債務風險,需要對當前政府資源配置模式、財稅體制、投資體制等進行本質性調整。在地方債發行過程中,缺少科學有效的信用評級機制,現行的地方債信用評級最高為AAA評級,與國家信用評價相同。但事實上,不同地區的財政情況、經濟水平、債務壓力等多個方面有所不同。信用評級的主要差異體現在較窄區間中,與政府和國家信用之間存在關聯。從以往的經驗可知,即使關于債權自身的信息,如債權期限、還款安排、規模等多個方面的披露在不斷優化和完善,尤其是缺乏客觀性的資產負債表,均無法明確縣級政府的償債能力。目前,縣級政府融資平臺債務逐漸增加,平臺資信逐漸弱化,對企業發展產生不良影響,這將需要采用定性與定量評估相結合的方式,在定性方面,包括行業現狀、成長性、核心競爭力、經營模式、人才素質等等;在定量方面,包括償債能力、現金流、資產負債率、盈利能力等等,建議融資企業能夠從上述兩方面出發,提高平臺資信,幫助政府化解隱性債務風險。
另外,當前債權評級以發行人付費的方式為主,并非以投資人付費為主,此舉很容易出現逆向選擇問題。在日后的發展中,應對縣級政府財政穩定性進行合理判斷,促進權責發生制的改革,使多樣化債務融資被詳細的記錄到資產負債表中,使信息披露現狀得以改善,通過市場化的方式對地方政府借貸進行監督,構建信用評級體系,使政府財政更加透明。
四、結論
綜上所述,對于縣級政府融資平臺來說,其在發展過程中存在些許阻礙,需要通過創新融資模式、建立三大機制與構建信用評級體系等方式,實現從理論到模式、從債務管理到企業治理的轉變,只有順利完成融資平臺的轉型,才可使政府債務風險得到有效的化解和避免。
參考文獻:
[1]張潔梅,赫夢瑩.地方政府投融資平臺風險管理的政策偏差及矯正[J].中州學刊,2017 (10).
[2]陳海峰.關于地方政府融資平臺規范運行的思考[J].中國證券期貨,2018 (2):80-80.
[3]張志軍.對地方政府融資平臺轉型的思考[J].內蒙古金融研究,2018 (10):33-34.