關(guān)于縣級(jí)政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型化解政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思考

趙雙雙

摘要：本文立足于縣級(jí)政府隱性債務(wù)的現(xiàn)狀，分析隱性債務(wù)產(chǎn)生的原因與規(guī)模，并挖掘融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型中存在的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在融資模式、治理結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)整合風(fēng)險(xiǎn)等多個(gè)方面，最后提出有效的解決對(duì)策，力求通過(guò)創(chuàng)新融資模式、建立三大機(jī)制、有效整合資產(chǎn)與構(gòu)建信用評(píng)級(jí)體系等方式，使政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效化解。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)政府;融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型;隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

新時(shí)期背景下，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)逐漸平穩(wěn)，風(fēng)險(xiǎn)防控工作成為政府主要工作之一，尤其是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和化解，成為政策調(diào)控的主要目標(biāo)。目前，縣級(jí)政府融資平臺(tái)運(yùn)行中存在諸多問(wèn)題，體現(xiàn)在融資模式、治理結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)等多個(gè)方面，需要采取有效措施促進(jìn)平臺(tái)合理轉(zhuǎn)化，使政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效化解。

一、縣級(jí)政府隱性債務(wù)現(xiàn)狀

隱性債務(wù)主要包括地方國(guó)企債務(wù)、融資平臺(tái)、PPP項(xiàng)目中的投資基金與政府付費(fèi)等等。目前，政府產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模日益壯大，資金已經(jīng)從2014年的3031.35億元增長(zhǎng)到2018年的36942億元，但是由于無(wú)法明確縣級(jí)政府需要承擔(dān)的部分，無(wú)法納入測(cè)算區(qū)間之內(nèi)。從融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債表可知，剩余應(yīng)收款通常為當(dāng)?shù)卣蛘哓?cái)政部門(mén)借用平臺(tái)資金，此類資金可能無(wú)需支付利息，但縣級(jí)政府具有償債的義務(wù)，進(jìn)而產(chǎn)生隱性債務(wù)，可將其納入測(cè)算區(qū)間之內(nèi)。另外，抵押補(bǔ)充貸款重點(diǎn)針對(duì)棚改一類的公益項(xiàng)目，可將這一指標(biāo)也納入測(cè)算區(qū)間。根據(jù)估算，我國(guó)縣級(jí)政府中隱性債務(wù)的規(guī)模在21—30.5萬(wàn)億元范圍，超過(guò)顯性債務(wù)的1.4—2.0倍，其中2018年政府隱性債務(wù)規(guī)模為21.7萬(wàn)億元，與2017年相比增長(zhǎng)了27%;從內(nèi)部構(gòu)成情況來(lái)看，融資平臺(tái)中的非標(biāo)融資、貸款的占比名列前茅，前者為48%，后者為24%;平臺(tái)中有息債務(wù)規(guī)模為91%，付費(fèi)PPP占比2%，抵押補(bǔ)充貸款占比7%，準(zhǔn)平臺(tái)其他應(yīng)收款占比10%，純平臺(tái)有息債務(wù)占比79%，政府付費(fèi)PPP產(chǎn)生的債務(wù)占比3%。在各地化解隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策中，縣級(jí)政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型問(wèn)題均受到格外重視[1]。

二、縣級(jí)政府融資平臺(tái)存在的問(wèn)題

根據(jù)國(guó)家相關(guān)資料，目前縣級(jí)融資平臺(tái)的模式單一、治理結(jié)構(gòu)不夠完善，且資產(chǎn)整合的風(fēng)險(xiǎn)較高，面臨著嚴(yán)重的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，具體如下。

（一）融資模式單一

縣級(jí)融資平臺(tái)中的資產(chǎn)大多數(shù)來(lái)源于依靠貸款，融資模式較為單一，即便一些融資平臺(tái)的投資模式較為多元，將部分資金投入到股權(quán)之中，利用所得收益填補(bǔ)項(xiàng)目資金的空缺，或者根據(jù)銀行要求填補(bǔ)自身所承擔(dān)的資金數(shù)額，但此類收入來(lái)源畢竟為少數(shù)，難以減輕融資平臺(tái)對(duì)銀行的依賴。現(xiàn)階段，國(guó)家雖然支持和鼓勵(lì)民間資本投入基礎(chǔ)設(shè)施或者公益項(xiàng)目減少，但由于投資量較大、回報(bào)時(shí)期較長(zhǎng)，民間資本的投入要求較高，加上民間資本以獲利為目的，大部分基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目建設(shè)的利益微薄，效益較少，且回報(bào)期較長(zhǎng)，因此民間資本并不愿意涉足。

（二）治理結(jié)構(gòu)不完善

對(duì)于大部分縣級(jí)政府融資平臺(tái)來(lái)說(shuō)，管理層大多為地方政府直接派遣人員擔(dān)任，接受政府的指令，代替政府機(jī)關(guān)行使各項(xiàng)職能。該平臺(tái)的上述特點(diǎn)決定其自主性缺失，治理結(jié)構(gòu)不完善，沒(méi)有真正構(gòu)建現(xiàn)代化管理制度;雖然有些平臺(tái)設(shè)置了董事會(huì)，但卻流于形式，空有其表，一切以地方政府的命令為準(zhǔn)，且未成立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和約束。

（三）資產(chǎn)整合風(fēng)險(xiǎn)大

在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，雖然平臺(tái)表面上有資產(chǎn)積累，但在運(yùn)作時(shí)仍存在些許缺陷，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是資產(chǎn)手續(xù)不健全，一些項(xiàng)目根據(jù)政府指令搶工建設(shè)，手續(xù)不全，決策程序不夠規(guī)范，導(dǎo)致項(xiàng)目建成后難以確立權(quán)屬，更難以形成有效資產(chǎn);二是資產(chǎn)效益無(wú)法發(fā)揮，部分項(xiàng)目帶有公益色彩，如體育設(shè)施、文化設(shè)施等，主要作用是舉辦各大賽事或者活動(dòng)，平臺(tái)具有建設(shè)任務(wù)，但后續(xù)普遍移交給相應(yīng)的職能部門(mén)，從賬面上看平臺(tái)具有資產(chǎn)所有權(quán)，但卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流;三是平臺(tái)資產(chǎn)受政府支配，由于涉及部門(mén)眾多，在資產(chǎn)流動(dòng)和整合時(shí)容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)[2]。

三、政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型化解政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施

（一）創(chuàng)新融資模式，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境

通過(guò)創(chuàng)新融資模式的方式，為縣級(jí)政府提供多樣可控的融資渠道，減少對(duì)融資平臺(tái)的依賴，使平臺(tái)的各項(xiàng)功能得到充分發(fā)揮。同時(shí)，加強(qiáng)政府債務(wù)管理力度，形成良性循環(huán)。從可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)看，地方融資平臺(tái)當(dāng)前面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)便是償債壓力，因此創(chuàng)新融資模式，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境成為大勢(shì)所趨。保險(xiǎn)公司中匯集了大量資金，但投資渠道狹窄，融資平臺(tái)可嘗試著介入保險(xiǎn)公司，以其為股東，使股權(quán)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，不但可減少銀行貸款的依賴，還可以形成有效的監(jiān)督制約機(jī)制，推動(dòng)平臺(tái)朝著健康可持續(xù)的方向發(fā)展。此外，還應(yīng)充分發(fā)揮民間資本的作用和優(yōu)勢(shì)，通過(guò)基于政策扶持、優(yōu)惠等方式，鼓勵(lì)其投入到收益性較強(qiáng)的項(xiàng)目之中，不但可使民間資本獲得更多利益，還可彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)中的不足，使政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到控制和消除。

（二）建立三大機(jī)制，促進(jìn)平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展

1.構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)管理制度。平臺(tái)健全法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)施政企分開(kāi)的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，促進(jìn)戰(zhàn)略定位與工作模式的轉(zhuǎn)變，與政府處于相互獨(dú)立狀態(tài)，創(chuàng)新公共物品與服務(wù)的供給方式，提高服務(wù)質(zhì)量與水平，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司自我經(jīng)營(yíng)，使政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效緩解。

2.完善考核激勵(lì)機(jī)制。針對(duì)平臺(tái)項(xiàng)目進(jìn)行考核，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)進(jìn)行劃分，可分為公益性與經(jīng)營(yíng)性兩種，前者的主要考核目標(biāo)在于政策扶持與融資成本，后者的重點(diǎn)在于提高運(yùn)營(yíng)水平與資金利用率;

3.構(gòu)建創(chuàng)業(yè)投資機(jī)制。助力縣級(jí)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，使其成為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，制定投資獎(jiǎng)勵(lì)政策與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，使平臺(tái)參與到股權(quán)投資之中，選擇電子信息、節(jié)能環(huán)保等朝陽(yáng)企業(yè)，將投資重心放置在新三板上市企業(yè)、主板企業(yè)以及其他優(yōu)質(zhì)企業(yè)中，以此獲得更加光明的發(fā)展前景[3]。

（三）有效整合資產(chǎn)，理順資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系

在多年融資平臺(tái)與財(cái)政資金交叉運(yùn)作背景下，平臺(tái)賬面資產(chǎn)與可運(yùn)作于經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)產(chǎn)生了一定程度的背離。解決這一問(wèn)題，需著重做好以下工作：一是嚴(yán)格區(qū)分平臺(tái)投資與財(cái)政資金投資的界限，二是對(duì)平臺(tái)資產(chǎn)進(jìn)行清理，對(duì)于歷年投資形成的公益性類型等資產(chǎn)，與財(cái)政控制的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)換，三是通過(guò)地方政府整合各部門(mén)管理的閑置資產(chǎn)，以市場(chǎng)化方式經(jīng)營(yíng)，四是對(duì)于已經(jīng)形成的體育場(chǎng)等類型資產(chǎn)，采取TOT等方式，有效降低持有成本或得到合理回報(bào)。

（四）構(gòu)建信用評(píng)級(jí)體系，提高政府財(cái)政透明度

要想化解縣級(jí)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要對(duì)當(dāng)前政府資源配置模式、財(cái)稅體制、投資體制等進(jìn)行本質(zhì)性調(diào)整。在地方債發(fā)行過(guò)程中，缺少科學(xué)有效的信用評(píng)級(jí)機(jī)制，現(xiàn)行的地方債信用評(píng)級(jí)最高為AAA評(píng)級(jí)，與國(guó)家信用評(píng)價(jià)相同。但事實(shí)上，不同地區(qū)的財(cái)政情況、經(jīng)濟(jì)水平、債務(wù)壓力等多個(gè)方面有所不同。信用評(píng)級(jí)的主要差異體現(xiàn)在較窄區(qū)間中，與政府和國(guó)家信用之間存在關(guān)聯(lián)。從以往的經(jīng)驗(yàn)可知，即使關(guān)于債權(quán)自身的信息，如債權(quán)期限、還款安排、規(guī)模等多個(gè)方面的披露在不斷優(yōu)化和完善，尤其是缺乏客觀性的資產(chǎn)負(fù)債表，均無(wú)法明確縣級(jí)政府的償債能力。目前，縣級(jí)政府融資平臺(tái)債務(wù)逐漸增加，平臺(tái)資信逐漸弱化，對(duì)企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不良影響，這將需要采用定性與定量評(píng)估相結(jié)合的方式，在定性方面，包括行業(yè)現(xiàn)狀、成長(zhǎng)性、核心競(jìng)爭(zhēng)力、經(jīng)營(yíng)模式、人才素質(zhì)等等;在定量方面，包括償債能力、現(xiàn)金流、資產(chǎn)負(fù)債率、盈利能力等等，建議融資企業(yè)能夠從上述兩方面出發(fā)，提高平臺(tái)資信，幫助政府化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

另外，當(dāng)前債權(quán)評(píng)級(jí)以發(fā)行人付費(fèi)的方式為主，并非以投資人付費(fèi)為主，此舉很容易出現(xiàn)逆向選擇問(wèn)題。在日后的發(fā)展中，應(yīng)對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政穩(wěn)定性進(jìn)行合理判斷，促進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制的改革，使多樣化債務(wù)融資被詳細(xì)的記錄到資產(chǎn)負(fù)債表中，使信息披露現(xiàn)狀得以改善，通過(guò)市場(chǎng)化的方式對(duì)地方政府借貸進(jìn)行監(jiān)督，構(gòu)建信用評(píng)級(jí)體系，使政府財(cái)政更加透明。

四、結(jié)論

綜上所述，對(duì)于縣級(jí)政府融資平臺(tái)來(lái)說(shuō)，其在發(fā)展過(guò)程中存在些許阻礙，需要通過(guò)創(chuàng)新融資模式、建立三大機(jī)制與構(gòu)建信用評(píng)級(jí)體系等方式，實(shí)現(xiàn)從理論到模式、從債務(wù)管理到企業(yè)治理的轉(zhuǎn)變，只有順利完成融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型，才可使政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效的化解和避免。

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