從新公共管理到整體性治理

李聰

(貴州大學公共管理學院，貴州 貴陽 550025)

引言

知識經(jīng)濟時代中，Perry Hicks 提出整體性治理模式，這種模式的出現(xiàn)逐步取締了新公共管理理念，在各項管理工作中產(chǎn)生了積極作用，正在逐步整合傳統(tǒng)的碎片化管理體制，以建立一種新型整體管理模式，推動政府管理工作從碎片化管理走向整體性治理，在實踐工作中展現(xiàn)出自身的價值。新世紀中需要從新角度以及新方法整合傳統(tǒng)的碎片化管理體制，增進政府工作的整體理性治理效益，切實實現(xiàn)管理制度的整合，并圍繞政府機構和管理需求建立與之對應的協(xié)調機制，以公民需求為導向，在系統(tǒng)全局思維統(tǒng)領下圍繞治理藥物整合和協(xié)調推動管理體制改革，優(yōu)化政府組織結構、破除定勢思維影響，圍繞學習型社會建設切實展開各項措施，從而取代新公共管理體系，逐步革新政府管理模式。

一、新公共管理走向整體性治理的歷程

自從上世紀八十年代西方各國引進新公共管理實踐模式后，政府管理都是圍繞公共服務進行管理，但隨著社會不斷地發(fā)展新公共管理的局限性也逐步展現(xiàn)出來，美國為了進一步提高管理效果，在新公共管理的基礎上衍生出了新的實踐模式——新公共服務， Robert Dan Hate 針對新公共服務提出這才是真正的公共行政模式，英國學者則是認為新公共管理無法滿足時代發(fā)展要求，所以在此基礎上提出了整體性治理， Per-ry Hicks認為整體性治理才是公共行政的發(fā)展趨勢，這一點也在我國得到了證實。整體性治理的產(chǎn)生背景主要是有兩個，一是新公共管理的局限性導致其逐步衰落，二是信息技術發(fā)展為其治理提供了技術支撐，進而在新公共管理基礎上正在不斷地實施整體性治理，以滿足群眾發(fā)展需求，進一步提高行政管理效果。

新公共管理的優(yōu)勢有三點，一是分散性，通過結構以及結構和部分等，將權力以及權限等進行均分，保證行政內(nèi)部各部門之間相互平衡，并且對各部門的信息和管理系統(tǒng)進行綜合性協(xié)調，采用不同的控制形式實現(xiàn)對各部門的加強管理。二是在內(nèi)部引入良性競爭機制，新公共管理實踐模式中是將購買者和提供者分開的，公共結構中將以往的等級式資源分配轉變?yōu)樾鹿补誓抢锏母偁帣C制，從而達到資源供應的多樣化的。三則是將激勵擺在首位，激勵機制被廣泛地應用到各個領域中，且分散在公共服務和專業(yè)精神中，通過具體的績效獎勵和多勞多得理念，以提高工作積極性。但是這些優(yōu)勢隨著時代的進步，導致政府內(nèi)部變得無序以及分散，信息技術發(fā)展背景下這樣的工作實踐模式無法滿足實際需求。

整理性治理的到來在信息技術推動下，實現(xiàn)了實踐實施和整體優(yōu)化，信息技術成為了當下公共服務系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié)，被廣泛地應用到各個領域中，并且發(fā)揮了極為重要的作用，信息技術在公共管理中也占據(jù)著核心位置。一方面是電子信息系統(tǒng)優(yōu)化了傳統(tǒng)人員結構，政府主要職能是管理，其中包含了公民的個性信息記載，以往是采用紙質記載，現(xiàn)階段則是以電子信息系統(tǒng)進行檔案管理和資源整合，信息技術在政府管理中的作用也更加的明顯，政府對信息技術人才的需求也逐步增加。第二，目前政府工作是以信息技術為主導。信息技術地位的提升，以往政府以登記官僚為中的結構架設逐步轉變?yōu)橐孕畔⒓夹g為主的結構形式，信息分析技術也逐步融入到政府管理的各個領域中。第三，信息技術提高了政府工作能力，信息技術應用在于抓取信息，并且實現(xiàn)對信息的分析，這樣一來就能夠將大量的信息轉變?yōu)橘Y源，支撐政府的決策和管理，很大程度上提高了政府做決定的能力，進一步提升了政府工作效率，讓群眾能夠享受到更加便捷、快速以及優(yōu)質化的政府服務。第四，則是信息技術影響了政策，政策變化中信息技術的出現(xiàn)，提高了政府工作能力，基于信息技術的功能改變了信息技術系統(tǒng)，這樣就會對政策造成影響，可以說目前多數(shù)政策都是在信息技術實施和制定的。為此，整理性治理才能切實落實在實際政府行政工作中，達到整體性治理的目標，但要進一步推廣和做好整體性治理，還需要重新優(yōu)化政府行政管理結構。

二、整體性治理的主要思想

整體性治理的主要思想中重新整合是核心，對于整體性治理而言，重合性整合的概念是區(qū)別整體性治理和整合的區(qū)別所在，基于登力維的觀點，重新整理是新公共管理的對立面，一共有6個特點和內(nèi)涵。（1）逆部門化和碎片化，英國在合并以及功能相近機構重新組合后形成了部門化組織，取締了以往的準政府機構，并且重新無競爭限制的地方機構上建立以合作及社區(qū)為基礎的結構，這樣一來就將以往工作體系的結構重新打亂了，注重于整體性管理。（2）大部門式治理，這種管理是以往的中心要素，但在實際工作中，新時代下將信息技術融合其中，實現(xiàn)進一步政府內(nèi)部管理和優(yōu)化，取代了傳統(tǒng)的工作模式，旨在將以往季度分散化的無效轉變?yōu)閷嵭怨芾怼＃?）重新政府化。這方面杰出的代表是美國28000名機場安全人員從私人承包商轉移到了邦文官系統(tǒng)，政府正在將一些以往承包出去的項目逐步回收，再次實現(xiàn)政府化管理，這種改革的目的在于實現(xiàn)整體性集中化管理，實現(xiàn)政府內(nèi)部上下聯(lián)動和左右互通，圍繞管理工作重新制定相應的內(nèi)容，進一步優(yōu)化政府工作的治理結構。（4）恢復和重新加強中央過程。這個是對新公共管理碎片化管理造成問題提出來的針對性措施。將以往重復的、多頭的等級結構轉變?yōu)閺娬{秩序的整體性管理體系，清除冗余部門和工作體系，尤其是在信息技術領域需要變革電子項目，進而實現(xiàn)系統(tǒng)的全面化。（5）壓縮成本。成本主要是壓縮行政成本，這是布什政府的聯(lián)邦績效努力中提出的內(nèi)容，在英國中得到了更多的關注，這一部分是要從長遠角度減少相應的行政崗位，例如文官等，精簡政府人員人數(shù)，實現(xiàn)高效工作和壓縮成本。（6）重塑公務支撐的服務提供鏈，用現(xiàn)代化較新的技術為政府工作提供生產(chǎn)力，需要重新設計公務支撐功能、事務處理系統(tǒng)等直接承擔或者是外包等，達到集中采購和專業(yè)化發(fā)展的目的。

三、結語

從新公共管理產(chǎn)生發(fā)展到整體性治理模式這個過程中，要讓政府工作實現(xiàn)上下一體，左右聯(lián)動的管理，資源更加集中化、管理走向全局化，整合好內(nèi)部的資源和管理工作，全面展開推動政府管理體系以及工作體系的革新。本文主要是分析從新公共管理到整體性治理過程中，政府管理體制以及管理思想的變化，并深入分析整體性治理模式的優(yōu)勢、作用等，為政府部門改革提供較強的借鑒意義。