從新公共管理到整體性治理

李聰

(貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

引言

知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代中，Perry Hicks 提出整體性治理模式，這種模式的出現(xiàn)逐步取締了新公共管理理念，在各項(xiàng)管理工作中產(chǎn)生了積極作用，正在逐步整合傳統(tǒng)的碎片化管理體制，以建立一種新型整體管理模式，推動(dòng)政府管理工作從碎片化管理走向整體性治理，在實(shí)踐工作中展現(xiàn)出自身的價(jià)值。新世紀(jì)中需要從新角度以及新方法整合傳統(tǒng)的碎片化管理體制，增進(jìn)政府工作的整體理性治理效益，切實(shí)實(shí)現(xiàn)管理制度的整合，并圍繞政府機(jī)構(gòu)和管理需求建立與之對應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，以公民需求為導(dǎo)向，在系統(tǒng)全局思維統(tǒng)領(lǐng)下圍繞治理藥物整合和協(xié)調(diào)推動(dòng)管理體制改革，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、破除定勢思維影響，圍繞學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)切實(shí)展開各項(xiàng)措施，從而取代新公共管理體系，逐步革新政府管理模式。

一、新公共管理走向整體性治理的歷程

自從上世紀(jì)八十年代西方各國引進(jìn)新公共管理實(shí)踐模式后，政府管理都是圍繞公共服務(wù)進(jìn)行管理，但隨著社會(huì)不斷地發(fā)展新公共管理的局限性也逐步展現(xiàn)出來，美國為了進(jìn)一步提高管理效果，在新公共管理的基礎(chǔ)上衍生出了新的實(shí)踐模式——新公共服務(wù)， Robert Dan Hate 針對新公共服務(wù)提出這才是真正的公共行政模式，英國學(xué)者則是認(rèn)為新公共管理無法滿足時(shí)代發(fā)展要求，所以在此基礎(chǔ)上提出了整體性治理， Per-ry Hicks認(rèn)為整體性治理才是公共行政的發(fā)展趨勢，這一點(diǎn)也在我國得到了證實(shí)。整體性治理的產(chǎn)生背景主要是有兩個(gè)，一是新公共管理的局限性導(dǎo)致其逐步衰落，二是信息技術(shù)發(fā)展為其治理提供了技術(shù)支撐，進(jìn)而在新公共管理基礎(chǔ)上正在不斷地實(shí)施整體性治理，以滿足群眾發(fā)展需求，進(jìn)一步提高行政管理效果。

新公共管理的優(yōu)勢有三點(diǎn)，一是分散性，通過結(jié)構(gòu)以及結(jié)構(gòu)和部分等，將權(quán)力以及權(quán)限等進(jìn)行均分，保證行政內(nèi)部各部門之間相互平衡，并且對各部門的信息和管理系統(tǒng)進(jìn)行綜合性協(xié)調(diào)，采用不同的控制形式實(shí)現(xiàn)對各部門的加強(qiáng)管理。二是在內(nèi)部引入良性競爭機(jī)制，新公共管理實(shí)踐模式中是將購買者和提供者分開的，公共結(jié)構(gòu)中將以往的等級式資源分配轉(zhuǎn)變?yōu)樾鹿补誓抢锏母偁帣C(jī)制，從而達(dá)到資源供應(yīng)的多樣化的。三則是將激勵(lì)擺在首位，激勵(lì)機(jī)制被廣泛地應(yīng)用到各個(gè)領(lǐng)域中，且分散在公共服務(wù)和專業(yè)精神中，通過具體的績效獎(jiǎng)勵(lì)和多勞多得理念，以提高工作積極性。但是這些優(yōu)勢隨著時(shí)代的進(jìn)步，導(dǎo)致政府內(nèi)部變得無序以及分散，信息技術(shù)發(fā)展背景下這樣的工作實(shí)踐模式無法滿足實(shí)際需求。

整理性治理的到來在信息技術(shù)推動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)了實(shí)踐實(shí)施和整體優(yōu)化，信息技術(shù)成為了當(dāng)下公共服務(wù)系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié)，被廣泛地應(yīng)用到各個(gè)領(lǐng)域中，并且發(fā)揮了極為重要的作用，信息技術(shù)在公共管理中也占據(jù)著核心位置。一方面是電子信息系統(tǒng)優(yōu)化了傳統(tǒng)人員結(jié)構(gòu)，政府主要職能是管理，其中包含了公民的個(gè)性信息記載，以往是采用紙質(zhì)記載，現(xiàn)階段則是以電子信息系統(tǒng)進(jìn)行檔案管理和資源整合，信息技術(shù)在政府管理中的作用也更加的明顯，政府對信息技術(shù)人才的需求也逐步增加。第二，目前政府工作是以信息技術(shù)為主導(dǎo)。信息技術(shù)地位的提升，以往政府以登記官僚為中的結(jié)構(gòu)架設(shè)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕畔⒓夹g(shù)為主的結(jié)構(gòu)形式，信息分析技術(shù)也逐步融入到政府管理的各個(gè)領(lǐng)域中。第三，信息技術(shù)提高了政府工作能力，信息技術(shù)應(yīng)用在于抓取信息，并且實(shí)現(xiàn)對信息的分析，這樣一來就能夠?qū)⒋罅康男畔⑥D(zhuǎn)變?yōu)橘Y源，支撐政府的決策和管理，很大程度上提高了政府做決定的能力，進(jìn)一步提升了政府工作效率，讓群眾能夠享受到更加便捷、快速以及優(yōu)質(zhì)化的政府服務(wù)。第四，則是信息技術(shù)影響了政策，政策變化中信息技術(shù)的出現(xiàn)，提高了政府工作能力，基于信息技術(shù)的功能改變了信息技術(shù)系統(tǒng)，這樣就會(huì)對政策造成影響，可以說目前多數(shù)政策都是在信息技術(shù)實(shí)施和制定的。為此，整理性治理才能切實(shí)落實(shí)在實(shí)際政府行政工作中，達(dá)到整體性治理的目標(biāo)，但要進(jìn)一步推廣和做好整體性治理，還需要重新優(yōu)化政府行政管理結(jié)構(gòu)。

二、整體性治理的主要思想

整體性治理的主要思想中重新整合是核心，對于整體性治理而言，重合性整合的概念是區(qū)別整體性治理和整合的區(qū)別所在，基于登力維的觀點(diǎn)，重新整理是新公共管理的對立面，一共有6個(gè)特點(diǎn)和內(nèi)涵。（1）逆部門化和碎片化，英國在合并以及功能相近機(jī)構(gòu)重新組合后形成了部門化組織，取締了以往的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，并且重新無競爭限制的地方機(jī)構(gòu)上建立以合作及社區(qū)為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)，這樣一來就將以往工作體系的結(jié)構(gòu)重新打亂了，注重于整體性管理。（2）大部門式治理，這種管理是以往的中心要素，但在實(shí)際工作中，新時(shí)代下將信息技術(shù)融合其中，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步政府內(nèi)部管理和優(yōu)化，取代了傳統(tǒng)的工作模式，旨在將以往季度分散化的無效轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)效性管理。（3）重新政府化。這方面杰出的代表是美國28000名機(jī)場安全人員從私人承包商轉(zhuǎn)移到了邦文官系統(tǒng)，政府正在將一些以往承包出去的項(xiàng)目逐步回收，再次實(shí)現(xiàn)政府化管理，這種改革的目的在于實(shí)現(xiàn)整體性集中化管理，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部上下聯(lián)動(dòng)和左右互通，圍繞管理工作重新制定相應(yīng)的內(nèi)容，進(jìn)一步優(yōu)化政府工作的治理結(jié)構(gòu)。（4）恢復(fù)和重新加強(qiáng)中央過程。這個(gè)是對新公共管理碎片化管理造成問題提出來的針對性措施。將以往重復(fù)的、多頭的等級結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)秩序的整體性管理體系，清除冗余部門和工作體系，尤其是在信息技術(shù)領(lǐng)域需要變革電子項(xiàng)目，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的全面化。（5）壓縮成本。成本主要是壓縮行政成本，這是布什政府的聯(lián)邦績效努力中提出的內(nèi)容，在英國中得到了更多的關(guān)注，這一部分是要從長遠(yuǎn)角度減少相應(yīng)的行政崗位，例如文官等，精簡政府人員人數(shù)，實(shí)現(xiàn)高效工作和壓縮成本。（6）重塑公務(wù)支撐的服務(wù)提供鏈，用現(xiàn)代化較新的技術(shù)為政府工作提供生產(chǎn)力，需要重新設(shè)計(jì)公務(wù)支撐功能、事務(wù)處理系統(tǒng)等直接承擔(dān)或者是外包等，達(dá)到集中采購和專業(yè)化發(fā)展的目的。

三、結(jié)語

從新公共管理產(chǎn)生發(fā)展到整體性治理模式這個(gè)過程中，要讓政府工作實(shí)現(xiàn)上下一體，左右聯(lián)動(dòng)的管理，資源更加集中化、管理走向全局化，整合好內(nèi)部的資源和管理工作，全面展開推動(dòng)政府管理體系以及工作體系的革新。本文主要是分析從新公共管理到整體性治理過程中，政府管理體制以及管理思想的變化，并深入分析整體性治理模式的優(yōu)勢、作用等，為政府部門改革提供較強(qiáng)的借鑒意義。