關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

劉湖

（巴中市南龕文化產(chǎn)業(yè)園管理委員會(huì)，四川 巴中 636000）

行政事業(yè)單位是社會(huì)組織的重要組成部分，主要目的是從事行政管理職能和提供各種社會(huì)服務(wù)，與社會(huì)發(fā)展和人民生產(chǎn)生活有著十分緊密的聯(lián)系。預(yù)算管理是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的一項(xiàng)關(guān)鍵工作，是行政事業(yè)單位依法履職的基礎(chǔ)保障，然而目前一些行政事業(yè)單位在預(yù)算管理中還存在著諸多問題，不利于行政事業(yè)單位的運(yùn)行和發(fā)展，因而研究如何加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理具有其重要性和緊迫性。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的概念及重要性

行政事業(yè)單位預(yù)算管理實(shí)行的是“一個(gè)部門一本預(yù)算”的綜合預(yù)算管理，內(nèi)容既包括一個(gè)部門所有的收入，也包括一個(gè)部門全部的支出。其實(shí)質(zhì)是關(guān)于預(yù)算收入和支出的一系列組織、調(diào)節(jié)、控制、監(jiān)督活動(dòng)，包括預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督、考核、公開等，其目的是為了保證國(guó)家預(yù)算資金的規(guī)范運(yùn)行。

科學(xué)合理的部門預(yù)算是行政事業(yè)單位完成各項(xiàng)工作任務(wù)的重要前提，沒有預(yù)算各行政事業(yè)單位就無法正常開展各項(xiàng)活動(dòng)。提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理質(zhì)量，既是依法行政的需要，也是單位實(shí)際工作的需要，對(duì)行政事業(yè)單位依法履行職責(zé)，防范腐敗現(xiàn)象發(fā)生，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展有著十分重要的意義。首先，科學(xué)合理的部門預(yù)算，才能保證行政工作和事業(yè)計(jì)劃順利完成。其次，預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理工作的重要組成部分，加強(qiáng)預(yù)算管理能夠提高行政事業(yè)單位的綜合管理水平。最后，預(yù)算管理工作做得好不好，不僅關(guān)系到財(cái)政資金的使用效益好壞，而且對(duì)廉潔行政、依法行政和提高政府公信力有重大影響。

二、目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

新《預(yù)算法》實(shí)施以來，大部分行政事業(yè)單位在預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)都比較規(guī)范，初步的預(yù)算管理制度已經(jīng)形成。但是，目前一些行政事業(yè)單位預(yù)算管理中還存在不少問題，比如預(yù)算管理意識(shí)薄弱，預(yù)算編制不科學(xué)，執(zhí)行剛性約束不夠，績(jī)效評(píng)價(jià)考核結(jié)果運(yùn)用不充分等，對(duì)單位的整體工作產(chǎn)生了不利的影響，還難以滿足單位健康發(fā)展的需要。因此，很有必要對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題進(jìn)行深入分析，并認(rèn)真研究加以解決。目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理中比較突出的問題主要有以下幾個(gè)方面：

（一）預(yù)算管理意識(shí)薄弱，法治觀念淡薄，人員素質(zhì)有待提高

一是體現(xiàn)在對(duì)預(yù)算管理的宣傳不到位。財(cái)政部門每年召開的預(yù)、決算工作會(huì)議大多只是通知各行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人員參加，較少有要求單位主要負(fù)責(zé)人或者分管財(cái)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)參加會(huì)議。個(gè)別單位甚至認(rèn)為預(yù)、決算工作是每年例行的常規(guī)性工作，不僅以各種理由請(qǐng)假不參加財(cái)政部門召開的預(yù)、決算工作會(huì)議，更沒有就預(yù)算管理工作召開專門會(huì)議傳達(dá)財(cái)政部門工作要求、研究部署相關(guān)工作。造成單位人員不了解預(yù)算管理內(nèi)容，不理解預(yù)算管理具體工作，甚至有抵觸情緒，不能形成全體員工參與預(yù)算管理的良好氛圍。

二是體現(xiàn)在部分行政事業(yè)單位還不能認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性。一些行政事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人法治觀念不強(qiáng)，財(cái)務(wù)管理知識(shí)缺乏，對(duì)全面預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不足，一提及預(yù)算管理，就簡(jiǎn)單地認(rèn)為是財(cái)務(wù)部門的工作，與其他業(yè)務(wù)部門關(guān)系不大，在部署預(yù)算管理工作時(shí)較少安排其他業(yè)務(wù)部門人員參加，造成除財(cái)務(wù)部門外的人員對(duì)預(yù)算管理工作的參與性不強(qiáng)。

三是體現(xiàn)在預(yù)算管理專業(yè)人才缺乏，管理人員業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)。一些行政事業(yè)單位由于受到編制和人員限制不能單獨(dú)建立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，有的雖然建立了預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，由于沒有配備專業(yè)人員，難以保證預(yù)算管理工作的有效開展。一些單位在具體工作中將預(yù)算管理工作交由單位財(cái)務(wù)部門，而財(cái)務(wù)部門的大部分精力都用于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作，難以提高預(yù)算管理工作質(zhì)量。

（二）預(yù)算編制與業(yè)務(wù)工作結(jié)合不緊密，編制方法不科學(xué)

一是體現(xiàn)在一些行政事業(yè)單位預(yù)算編制沒有做到全員參與。僅由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)編制預(yù)算，財(cái)務(wù)部門又沒有整個(gè)單位各個(gè)部門的有效數(shù)據(jù)，對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)了解不透，造成預(yù)算編制一定程度上與單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)脫離，從而使編制的預(yù)算缺乏準(zhǔn)確性，無法全面地反映整個(gè)單位收入支出的真實(shí)情況。

二是體現(xiàn)在行政事業(yè)單位預(yù)算編制過程中，任務(wù)比較急，時(shí)間相對(duì)很緊，一些單位準(zhǔn)備不足，對(duì)當(dāng)前業(yè)務(wù)工作發(fā)展需求全面分析不夠，基本上是根據(jù)上年的預(yù)算進(jìn)行增減修改，難以保證預(yù)算編制的科學(xué)性。

三是體現(xiàn)在一些行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)為了能多爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，不切實(shí)際編制項(xiàng)目預(yù)算。如某國(guó)家級(jí)貧困縣年財(cái)政收入不足1億元，其所轄的一個(gè)事業(yè)單位某年編制的項(xiàng)目多達(dá)18個(gè)，項(xiàng)目支出資金達(dá)3億元，浪費(fèi)大量人力物力編制的預(yù)算根本不可行。

（三）執(zhí)行預(yù)算剛性不夠，約束力有待加強(qiáng)

一是體現(xiàn)在項(xiàng)目支出擠占公用經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。目前在項(xiàng)目資金支出上，大多能夠做到專款專用，不挪用擠占項(xiàng)目資金。但是在公用經(jīng)費(fèi)上，難以避免的存在擠占情況。主要原因是財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算資金本身不合理又不能追加調(diào)整預(yù)算。如某單位有很重的招商引資、脫貧幫扶、創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)工作任務(wù)，該單位申報(bào)相關(guān)預(yù)算后，但財(cái)政因資金緊張并未下達(dá)相應(yīng)預(yù)算，為了完成硬性的工作任務(wù)，必然要發(fā)生一些支出，該單位也只有擠占公用經(jīng)費(fèi)。公用經(jīng)費(fèi)被擠占，導(dǎo)致單位不能嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，也影響到單位業(yè)務(wù)工作的開展。

二是體現(xiàn)在部分行政事業(yè)單位安排預(yù)算支出時(shí)存在隨意性。一些單位在項(xiàng)目資金預(yù)算下達(dá)后，因?yàn)橹吧陥?bào)的項(xiàng)目本身不科學(xué)不合理，導(dǎo)致項(xiàng)目不能實(shí)施或不能按期完成，資金不能按預(yù)算支出。還有一些單位節(jié)能減排工作做得不好，節(jié)約意識(shí)不足，水電辦公耗材浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，或超標(biāo)準(zhǔn)接待，擠占正常的辦公經(jīng)費(fèi)，不僅影響預(yù)算的約束力，甚至?xí)霈F(xiàn)違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象。

（四）考評(píng)機(jī)制不健全，考核評(píng)價(jià)有待加強(qiáng)

一是體現(xiàn)在一些行政事業(yè)單位缺乏對(duì)預(yù)算績(jī)效考核的認(rèn)識(shí)，還沒有認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效考核的重要意義。在年末進(jìn)行考核時(shí)，未對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行專門考核。即使進(jìn)行了單獨(dú)考核，也沒有對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行合理獎(jiǎng)懲，不能用預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果引導(dǎo)單位業(yè)務(wù)工作的開展，單位員工存在預(yù)算績(jī)效考核無關(guān)緊要的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，使預(yù)算管理的作用得不到充分的發(fā)揮。

二是體現(xiàn)在一些行政事業(yè)單位還沒有建立預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制，或者建立了機(jī)制但是機(jī)制不健全，全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系未完全建立。一方面還沒有形成對(duì)預(yù)算全過程進(jìn)行考評(píng)的體系，另一方面預(yù)算考評(píng)流于形式，考評(píng)結(jié)果顯失公平，不具有合理性。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

通過對(duì)以上問題的分析，我們發(fā)現(xiàn)目前行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作還不能完全適應(yīng)行政事業(yè)單位不斷深化改革的發(fā)展需求。為了促進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作再上新臺(tái)階，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的整體水平，本文提出以下完善措施：

（一）加強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)，增加法治觀念，提高人員素質(zhì)

一是宣傳預(yù)算管理的重要性。首先，對(duì)行政事業(yè)單位全體員工特別是領(lǐng)導(dǎo)干部加大新《預(yù)算法》等法律知識(shí)的宣傳學(xué)習(xí)力度，進(jìn)一步增強(qiáng)依法行政觀念。其次，由行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人召集有關(guān)部門參加單位的預(yù)算管理工作會(huì)議，及時(shí)傳達(dá)財(cái)政部門對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)以及公開等方面的規(guī)定和要求，使全體員工特別是領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性。最后，強(qiáng)化行政事業(yè)單位全員參與預(yù)算管理的意識(shí)，充分發(fā)揮每個(gè)人的作用。

二是行政事業(yè)單位要成立預(yù)算管理部門，配備專門的預(yù)算管理人員。首先，要為預(yù)算管理人員提供更多專業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)，加強(qiáng)預(yù)算管理人員的繼續(xù)教育學(xué)習(xí)，提高他們的專業(yè)能力。其次，要及時(shí)調(diào)整不適合進(jìn)行預(yù)算管理的人員，這樣才能提升單位預(yù)算管理水平。

（二）采用科學(xué)的預(yù)算編制方法，提高預(yù)算編制工作質(zhì)量

一是行政事業(yè)單位要成立預(yù)算編制小組，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。由單位主要負(fù)責(zé)人親自抓預(yù)算編制工作，發(fā)動(dòng)全體員工參與預(yù)算編制。首先，由各部門結(jié)合業(yè)務(wù)工作實(shí)際編制自己部門的預(yù)算提交預(yù)算編制小組。其次，預(yù)算編制小組在充分掌握單位人員情況和業(yè)務(wù)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，全面分析單位內(nèi)外部因素，做好單位內(nèi)部的協(xié)調(diào)和溝通，統(tǒng)籌編制單位預(yù)算按程序上報(bào)，最大限度做到預(yù)算編制準(zhǔn)確完整、科學(xué)合理。

二是行政事業(yè)單位要安排好預(yù)算編制時(shí)間，在準(zhǔn)備充分的基礎(chǔ)上對(duì)年度工作任務(wù)按重要性進(jìn)行排序，區(qū)分輕重緩急合理測(cè)算預(yù)算支出。在按財(cái)政確定的標(biāo)準(zhǔn)保障基本支出的基礎(chǔ)上，再根據(jù)財(cái)力情況和單位業(yè)務(wù)需要編制好項(xiàng)目支出。不得為爭(zhēng)取資金而編制不合乎實(shí)際的或暫時(shí)不具備實(shí)施條件的項(xiàng)目預(yù)算，提升資金分配的合理性。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，強(qiáng)化過程監(jiān)督，提高剛性約束力

一是行政事業(yè)單位預(yù)算經(jīng)法定程序批復(fù)后，收入和支出都應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行，不得超預(yù)算安排支出，下達(dá)的預(yù)算資金在執(zhí)行過程中非特殊情況原則上不得調(diào)整，變化較大確需調(diào)整的必須按照規(guī)定程序報(bào)批。

二是行政事業(yè)單位要將預(yù)算指標(biāo)盡量分解細(xì)化到各個(gè)業(yè)務(wù)部門，并要求各部門嚴(yán)格執(zhí)行。特別是在項(xiàng)目支出上，要堅(jiān)持做到專款專用，防止擠占挪用現(xiàn)象的發(fā)生。

三是行政事業(yè)單位要建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督小組。不僅對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行監(jiān)督，還要對(duì)預(yù)算收入進(jìn)行監(jiān)督。重大項(xiàng)目是監(jiān)督重點(diǎn)，開展好重大項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)。定期召開會(huì)議對(duì)預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的短收、超支等情況進(jìn)行分析，認(rèn)真調(diào)查弄清原因，制定整改措施，對(duì)相關(guān)人員要追究責(zé)任，提高預(yù)算執(zhí)行的剛性約束力。

（四）推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，建立健全考評(píng)機(jī)制

一是提高預(yù)算績(jī)效考評(píng)意識(shí)，建立健全預(yù)算管理考核評(píng)價(jià)機(jī)制，大力推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。首先，建立預(yù)算執(zhí)行考核制度，細(xì)化預(yù)算考核評(píng)價(jià)辦法。其次，財(cái)政部門等加強(qiáng)對(duì)各行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效考評(píng)。最后，各行政事業(yè)單位對(duì)單位內(nèi)部各個(gè)部門或員工個(gè)人進(jìn)行預(yù)算績(jī)效考評(píng)。逐步建立起覆蓋所有行政事業(yè)單位、全部預(yù)算資金和預(yù)算管理全過程的預(yù)算績(jī)效管理體系。

二是完善并落實(shí)獎(jiǎng)懲制度，運(yùn)用好預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果。首先，財(cái)政部門對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)良好的單位在以后年度項(xiàng)目獎(jiǎng)金預(yù)算安排上給予獎(jiǎng)勵(lì)性傾斜。其次，各行政事業(yè)單位將單位內(nèi)部預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果運(yùn)用到單位各個(gè)部門的評(píng)先選優(yōu)和年終獎(jiǎng)金的分配上，并與每個(gè)員工評(píng)先選優(yōu)、年終獎(jiǎng)金、職務(wù)職級(jí)職稱晉升掛鉤，使預(yù)算管理與單位內(nèi)每個(gè)人的切身利益緊密聯(lián)系起來，以此促進(jìn)預(yù)算管理質(zhì)量的不斷提高。

總之，行政事業(yè)單位要進(jìn)一步提高對(duì)預(yù)算管理重要性的認(rèn)識(shí)，科學(xué)合理地編制預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行約束力，運(yùn)用好考核評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)預(yù)算的全過程采取有效措施加強(qiáng)管理，從而進(jìn)一步推動(dòng)行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。