新政府會(huì)計(jì)制度下事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理探討

謝彤

（廣西區(qū)電化教育館，廣西 南寧 530000）

隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的日益深化，政府會(huì)計(jì)制度成為提升事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理效能的重要途徑，并于2019年1月1日開(kāi)始實(shí)行。該制度轉(zhuǎn)變具有以下幾大背景：一是傳統(tǒng)的政府會(huì)計(jì)制度采用收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)，在決算編制時(shí)僅僅依賴(lài)于收支結(jié)余情況進(jìn)行核算。而在與國(guó)際會(huì)計(jì)制度接軌過(guò)程中，我國(guó)逐漸發(fā)現(xiàn)權(quán)責(zé)發(fā)生制是國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告制度與核算制度的通用會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，根據(jù)2015-2016年OECD的34個(gè)成員國(guó)報(bào)告顯示，73%的國(guó)家正在使用權(quán)責(zé)發(fā)生制作為核算基礎(chǔ)，而9%的國(guó)家正在向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變。二是黨的十九大報(bào)告明確表示要構(gòu)建新型預(yù)算制度，而預(yù)算制度中的績(jī)效管理需要新型會(huì)計(jì)制度加以保障。三是從2013年的十八屆三中全會(huì)到2018年12月財(cái)政部下發(fā)的相關(guān)文件均在持續(xù)推進(jìn)政府制度改革，這在一定程度上為政府會(huì)計(jì)制度改革的提出奠定了基礎(chǔ)。基于上述三大背景，本文試圖對(duì)新政府會(huì)計(jì)制度進(jìn)行簡(jiǎn)單梳理，并著重歸納其對(duì)財(cái)務(wù)管理的影響。

一、新政府會(huì)計(jì)制度概述

新政府會(huì)計(jì)制度于2019年1月1日起實(shí)行，并構(gòu)建了新政府會(huì)計(jì)核算模式與核算體系，具有以下幾方面意義：一是新制度的實(shí)行在一定程度上將會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)進(jìn)行了職能劃分，并充分考慮醫(yī)院、教育、行政等不同職能的單位，這保證了不同類(lèi)型單位間財(cái)務(wù)管理一致性。二是新政府會(huì)計(jì)制度推進(jìn)了我國(guó)會(huì)計(jì)與國(guó)際會(huì)計(jì)接軌，并驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程。三是新制度將優(yōu)化預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理效率，并督促其從多視角了解單位財(cái)務(wù)狀況。

與傳統(tǒng)政府會(huì)計(jì)核算模式相比，新制度的變化著重體現(xiàn)在以下幾方面：一是會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)的變化，傳統(tǒng)制度主要基于收付實(shí)現(xiàn)制，不能準(zhǔn)確全面反映當(dāng)前事業(yè)單位的財(cái)務(wù)狀況與經(jīng)營(yíng)結(jié)果，而新制度采用了收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制“雙基礎(chǔ)”，提出了“雙報(bào)告”，更能準(zhǔn)確、清晰的反映當(dāng)前單位的財(cái)務(wù)狀況。二是確立了“3+5要素”的會(huì)計(jì)核算模式，新制度中將收入與費(fèi)用作為會(huì)計(jì)要素，但這不同于傳統(tǒng)預(yù)算體系中的收入與支出，主要為了反映預(yù)算單位的運(yùn)行成本與績(jī)效評(píng)價(jià)。因此，在新制度下確立了收入、支出、結(jié)余的三個(gè)預(yù)算會(huì)計(jì)要素，及資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費(fèi)用五個(gè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)要素，并形成了預(yù)算與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的平行記賬模式。三是新制度中明確將信息化管理納入財(cái)務(wù)管理體系中。新制度要求預(yù)算單位不僅要編制財(cái)務(wù)報(bào)表，而且要編制預(yù)算報(bào)表，且從信息化角度規(guī)定財(cái)務(wù)報(bào)表主要是基于生成的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，而預(yù)算報(bào)表主要是基于生成的預(yù)算數(shù)據(jù)。其中財(cái)務(wù)報(bào)表主要包含會(huì)計(jì)報(bào)表及附注，而預(yù)算報(bào)表主要包含收入支出表和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動(dòng)表。值得注意的是，預(yù)算單位可以根據(jù)實(shí)際情況考慮是否編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)中的現(xiàn)金流量表。

二、新政府會(huì)計(jì)制度對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的影響

（一）新政府會(huì)計(jì)制度下事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的問(wèn)題

新制度的實(shí)行，對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理帶來(lái)了一些挑戰(zhàn)。首先，雖然新制度突出了預(yù)算管理的作用，但在管理實(shí)踐中，預(yù)算管理往往不能獲得較好的效果。一是單位對(duì)預(yù)算管理的執(zhí)行情況沒(méi)有嚴(yán)格管控，存在部門(mén)人員對(duì)預(yù)算的不重視現(xiàn)象。二是只重視預(yù)算編制，不重視績(jī)效評(píng)價(jià)，使預(yù)算無(wú)法發(fā)揮激勵(lì)作用。三是雖然新制度中預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)分離使得信息化開(kāi)始突出，但將信息化應(yīng)用到財(cái)務(wù)管理的過(guò)程中卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，例如如何利用信息化進(jìn)行預(yù)算監(jiān)管等等。同時(shí)，目前也尚未實(shí)現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)信息平臺(tái)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息平臺(tái)間的信息共享。最后，新制度的實(shí)行需要財(cái)務(wù)人員的能力加以保障，但在新制度實(shí)行前期尚未具備高能力的財(cái)務(wù)人員，其對(duì)新制度、新管理方法了解學(xué)習(xí)不足。這是當(dāng)前新制度為財(cái)務(wù)管理帶來(lái)的主要問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

（二）新政府會(huì)計(jì)制度對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的積極影響

新制度下財(cái)務(wù)管理在以下幾方面具有較大提升。首先，會(huì)計(jì)核算模式得到完善。一方面，新制度使得預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)得以分離，并分別基于收付實(shí)現(xiàn)與權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行核算，更加滿(mǎn)足部門(mén)、單位預(yù)算和決算管理的需要。另一方面，由于不同職能部門(mén)間具有不同的核算方法，進(jìn)而益于確定不同部門(mén)人員的責(zé)任邊界，有效提升財(cái)務(wù)人員的管理效率。其次，新制度擴(kuò)大了會(huì)計(jì)核算的范圍。一方面，在資產(chǎn)負(fù)債要素中增加了受托代理負(fù)債和預(yù)計(jì)負(fù)債兩項(xiàng)內(nèi)容，這益于會(huì)計(jì)人員更詳盡的、規(guī)范的、系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)單位財(cái)務(wù)狀況，提升會(huì)計(jì)核算為財(cái)務(wù)管理提供的決策依據(jù)可靠性。另一方面，新制度在其核算范圍內(nèi)增加了保障性住房等內(nèi)容，這倒逼預(yù)算單位調(diào)整自身管理制度，優(yōu)化財(cái)務(wù)管理流程。最后，新制度益于預(yù)算單位推進(jìn)精細(xì)化預(yù)算管理，傳統(tǒng)預(yù)算管理制度并未對(duì)部分要素進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，而新制度更加細(xì)化了預(yù)算會(huì)計(jì)中的部分要素，并明確了預(yù)算管理的核算基礎(chǔ)，這在一定程度上對(duì)精細(xì)化范圍進(jìn)行了界定。

三、新政府會(huì)計(jì)制度下事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理策略

（一）建立健全預(yù)算管理體系

首先，一是預(yù)算單位要設(shè)置獨(dú)立預(yù)算部門(mén)，并負(fù)責(zé)預(yù)算的組織、指導(dǎo)、預(yù)審、匯總差異分析和監(jiān)督等工作。二是要明確預(yù)算編制要求，以預(yù)算單位發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，按照“上下結(jié)合、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總”方式進(jìn)行，以業(yè)務(wù)預(yù)算為起點(diǎn)，再按照不同預(yù)算形式的順序編制而成。其次，預(yù)算單位要明確預(yù)算執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)下達(dá)，即具有指令性，必須認(rèn)真組織實(shí)施。各部門(mén)、基層單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算單位下達(dá)的預(yù)算，未經(jīng)批準(zhǔn)，各部門(mén)、基層單位不得超預(yù)算開(kāi)支費(fèi)用、超預(yù)算采購(gòu)、超預(yù)算使用資金。若的確需要預(yù)算外開(kāi)支的，應(yīng)按資金審批權(quán)限，上報(bào)審批。最后，要實(shí)現(xiàn)精細(xì)化預(yù)算，即在全員、全程及全局貫徹預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管。預(yù)算單位對(duì)各部門(mén)的預(yù)算編制和執(zhí)行及決算情況進(jìn)行監(jiān)管，并將監(jiān)管情況納入各部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)中，或者納入財(cái)務(wù)管理體系中。總之，預(yù)算管理體系的建立是對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)體系落實(shí)的重要保障。

（二）構(gòu)建信息化監(jiān)管機(jī)制

信息化監(jiān)管是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)平行記賬的重要途徑，但當(dāng)前信息化應(yīng)用尚處于起步階段。首先，一方面積極拓展信息化在財(cái)務(wù)體系中的應(yīng)用層次，搭建業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)信息與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息間的數(shù)據(jù)傳輸與對(duì)接，促進(jìn)不同職能部門(mén)間的信息共享與監(jiān)測(cè)。另一方面加快財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)，增進(jìn)各類(lèi)業(yè)務(wù)系統(tǒng)共享與構(gòu)建，通過(guò)“數(shù)據(jù)+模型分析”的數(shù)據(jù)化模式實(shí)現(xiàn)平行記賬信息的實(shí)時(shí)監(jiān)管。其次，一方面構(gòu)建不同部門(mén)、項(xiàng)目間的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，在預(yù)算部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)間實(shí)現(xiàn)檢查成果的相互反饋機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)各職能部門(mén)間的指導(dǎo)管理，切實(shí)提升不同部門(mén)間的監(jiān)管質(zhì)量與監(jiān)管效能。另一方面，將信息系統(tǒng)中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能應(yīng)用至新政府會(huì)計(jì)制度落實(shí)中，設(shè)置不同部門(mén)間的數(shù)據(jù)閾值，形成即時(shí)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)預(yù)警。總之，信息化監(jiān)管機(jī)制是對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)間的信息互聯(lián)及數(shù)據(jù)區(qū)別的關(guān)鍵手段。

（三）強(qiáng)化財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)

財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)是實(shí)現(xiàn)制度落實(shí)的保障。首先，鼓勵(lì)財(cái)務(wù)人員通過(guò)自學(xué)方式不斷補(bǔ)充完善自身財(cái)務(wù)理論與實(shí)務(wù)等相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，各部門(mén)要通過(guò)走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)等方式開(kāi)展各種形式的財(cái)務(wù)操作、預(yù)算管理技術(shù)與方法、管理案例等內(nèi)容的短期培訓(xùn)班，強(qiáng)化對(duì)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)。鼓勵(lì)、派遣財(cái)務(wù)人員到上級(jí)機(jī)構(gòu)、其他財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)短期跟班學(xué)習(xí)，通過(guò)短、平、快等方式快速培訓(xùn)財(cái)務(wù)人員和干部。其次，要推進(jìn)財(cái)務(wù)監(jiān)管全覆蓋，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)監(jiān)管的長(zhǎng)效化和常態(tài)化，建立健全新政府會(huì)計(jì)制度和落實(shí)操作規(guī)程，研究制定具體落實(shí)監(jiān)管內(nèi)容、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任界定等相關(guān)條例，完善問(wèn)責(zé)和責(zé)任追究機(jī)制，為制度落實(shí)工作有序開(kāi)展提供制度保障。

四、結(jié)語(yǔ)

與傳統(tǒng)會(huì)計(jì)制度相比，新政府會(huì)計(jì)制度在核算模式、會(huì)計(jì)要素及報(bào)表編制等方面發(fā)生了較大變化，這為預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理既帶來(lái)了機(jī)遇，也帶來(lái)了挑戰(zhàn)。而在這些挑戰(zhàn)中，預(yù)算單位應(yīng)該著重從預(yù)算管理體系、信息化監(jiān)管機(jī)制及財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)等幾方面著手落實(shí)。為此，筆者認(rèn)為預(yù)算管理體系要解決好部門(mén)獨(dú)立、要求及標(biāo)準(zhǔn)確立等策略，在信息化監(jiān)管機(jī)制方面要解決好信息共享機(jī)制與信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制策略，而在財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)方面要解決好培訓(xùn)、監(jiān)管制度健全策略。但本文并未結(jié)合具體案例開(kāi)展案例分析，建議后續(xù)研究可以以案例形式開(kāi)展多案例探討。