國有企業內部控制問題探究

摘 要：隨著市場經濟建設工作的不斷推進，國有企業改革也在快速完善。國有企業改革中一個重要的問題是如何建立一套高效統一的內部控制體系，實現國有企業執行力的提升，以完善現代企業管理制度。本文從國有企業內部控制建設的必要性出發，通過對樣本企業內部控制中存在的問題進行系統梳理，進而進行原因分析，提出完善國有企業內部控制制度的建議，以期促進國有企業的良性發展。

關鍵詞：國有企業;內部控制;建議

國有企業在我國的國民經濟體系中起主導作用。國有企業的發展質量直接影響著國家經濟命脈。然而，在現代企業制度建設方面我國國企的狀態仍舊十分滯后，有些國企把內控制度的建設與執行“掛在墻上，說在嘴上”，當前我國國企運行中普遍存在一些突出的問題。行政體制僵化、決策機制不科學、缺乏核心競爭力、會計信息失真以及違法違規問題屢見不鮮，這些都說明國企改革中迫切需要建立一套完善法人治理結構的內部控制機制，避免在國企發展中出現濫用職權以牟取私利、國有企業管理者獨斷專行而導致國有資產流失，使國企走上規范化發展的軌道上來。

一、國企內控制度建設的必要性

內控制度是指一個單位的各級管理層，為確保其經濟資源的安全、完整，保障經濟信息和會計信息的正確可靠，科學協調經濟運行、控制經濟活動，并利用單位內部分工而產生的相互制約、相互聯系的關系，形成具有控制職能的一系列方法、措施、程序，并予以規范化、系統化，使之成為一個嚴密的、完善的整體。企業的內部控制是規范企業各項行為的一種制度安排，主要是對環境、會計程序以及系統進行科學、有效控制，是對外財務報告真實有效、企業合法合規經營的有效保障。

內部控制制度的建立能夠有效降低國企的運營風險。國企內控系統建設主要是對國企運行整個流程進行梳理，對流程中可能出現的主要風險點進行擬定，便于按照企業風險情況評價企業業務流程情況，還可借助各個主要風險點對企業各部門內控實施狀況進行評價。例如中航油新加坡公司投資在高風險的石油衍生品期權項目中蒙受5.5億美元巨額虧損的事情，就可以通過科學的內控制度得以避免。根據紀委和法院提供的案例發現，國有企業負責人利用職務之便，收受賄賂、濫用職權，為他人在承攬工程、企業貸款擔保以及投資入股等方面提供便利的非法案件時有發生。這些都說明了國企的健康發展必須建立科學嚴密的內部控制體系。

內控制度的建立能夠有效增強企業競爭力。席卷全球的經濟危機導致全球經濟低迷，國際競爭不斷加劇，伴隨著民營經濟的飛速發展，國有企業的可持續長遠發展受到了前所未有的挑戰。因此，如何提升企業可持續發展能力，國有企業內控制度的建設問題已上升到戰略高度。隨著市場化改革的不斷推進，國有企業不能再走依附國家的老路，他們有了更多的生產經營權，同時，也要承擔更大的市場風險。如何適應市場需求、以市場為導向，不斷提升市場生存能力已是當務之急。內控制度的建立有助于企業事前建立科學的決策機制，事中建立科學化有序化的生產管理機制，事后建立有效的評價機制。在不斷的探索和實踐中建立的科學的內控制度可以幫助企業實現長遠發展，在激烈的競爭中保持優勢地位。如濰柴集團作為有著70余年發展歷史的大型企業集團，旗下擁有全資子公司、控股子公司數家，隨著集團規模擴大、組織架構日益復雜，為防范運營風險，集團建立了科學完善的內控體系，規范企業運營管理模式、科學決策，使集團發展成為國內綜合實力最強的裝備制造集團之一。

二、國有企業內控中存在的問題

為深入了解丹東市國有企業內部控制制度運行狀態，選取了丹東市組建的四大國有企業集團為研究樣本，采取走訪、問卷等方式對其進行研究，樣本中企業涉及水利、交通、城建及旅游等行業企業。

1.國企行政化現象明顯

調研中了解到，樣本企業雖然進行了股份制改革，逐步建立了股東會、董事會及監事會的“三會制度”，但依然存在著嚴重的行政化治理模式。這種問題突出表現在：一是缺乏現代企業管理視角下的績效考核機制，樣本企業依然比照政府機構標準進行考核，沒有形成對企業管理層的有效激勵，國企內部治理結構行政官僚色彩明顯，管理者易將注意力放在權力的爭奪上，而不是如何提升企業管理水平。二是國企中雖然引入了職業經理人理念，但實踐中依然采用行政任命的方式任命高層管理人員，他們作為企業重要的決策者，使得企業的經營決策等內部控制問題更多地取決于這種行政任命的管理者的素質和覺悟上，而現實的情況是，這些“一把手”有的是從政府管理崗位上調任，他們缺乏作為職業經理人的必要知識儲備和相關的工作經驗，素質無法滿足企業內部控制建立的需要。這就導致企業大大小小的決策一切以“一把手”的意志為轉移，股東會、董事會及監事會稱為擺設，決策不是建立在科學的制度安排基礎之上，企業“內部人”集決策權、執行權及監督權于一身，自然會凌駕于內部控制之上，企業內控制度很難有效實施。

2.內控體系不完善

樣本中國有企業在公司改制的過程中，也嘗試建立內部控制系統，但至少目前來看，這方面的工作成效不大，主要表現在：國企各個部門沒有形成完善的部門規范與部門內各工作人員的崗位職責，導致各部門沒有形成良好的工作制度與工作職責，進而出現事前決策機制不科學、事中風險控制不到位及事后問題處理不及時的現象。

3.內控制度執行難

盡管引入了職業經理人的制度，但實踐中依然采用行政任命的方式確定企業管理者。這種任命方式，沒有對企業經營管理者科學的獎懲機制，導致官僚式管理作風出現，管理者手中的權利自然不希望得到束縛，投資決策權、招標權、采購權都隱藏著巨大的物質利益。這種情況下，內控制度很有可能變成一紙文件而被束之高閣無人問津，內控執行阻力加大。

三、內控中存在問題的原因

1.產權制度不健全

盡管市場化改革已進行多年，但計劃經濟的慣性思維在國企管理中的影響仍舊存在。國企中產權制度不健全，委托人、代理人對企業內部控制的貫徹實施很不到位，一方面表現為對內控的理解偏差，他們認為內控就是簡單的強化內部管理;另一方面，對內控工作的重要性認識不足，導致內控實施乏力。

2.人員素質無法滿足管理需求

內控體系的設計、內控制度的建立及內控的執行都有賴于內部管理人員的綜合素質水平。目前，國企在選人用人機制上存在著突出的問題，例如已經在國企中引入實施多年的職業經理人制度，其產生的背景、以及科學的運行模式等，既缺乏系統的理論研究與實踐，也鮮見科學系統的嘗試。

現實中當前參與內部管理工作的人員沒有進行過該方面知識的學習和系統培訓，導致其本身存在著一定的能力缺陷，無法保障內控工作的順利進行。例如市場分析、造價控制、風險評定及信息基礎設施建設等都需要及其專業的人才，才能保障內部控制機制的建設和外部架構的建立。只有這樣，才能有效確保內控制度執行到位。

3.制度監督乏力

國有企業的性質決定了國有企業的管理模式是由政府授予國有企業經營權，所以國有資產的保值增值由決策者承擔主要負責，受之前計劃經濟理念的影響，隱藏了很多問題和風險。調研中了解到，當前的內控制度執行過程中并沒有很好地體現其應當具備的監督職能。一方面是由于相關管理人員素質不高，不僅對內控制度建設的重要性認識不足，甚至出現有意曲解、避開內控制度;另一方面，由于制度建設不到位，參與內控制度執行的人員又出現職務分工不合理，出現一人多職、多人共職的情況。

四、改進措施

財政部聯合其他部委頒發了企業內部控制管理規范條例，其中重要的一項內容是嚴格地規定了企業內部控制管理的基本內容，并出臺了相關的法律和行為準則，這對于推動國有企業內部控制制度的建立起了指引和積極的促進作用。

1.推進產權改革，完善國有企業治理制度

明晰的產權制度是內控制度得以建立和實施的有力保障。因此，繼續推進產權改革，將責任落實到各個層級具體的管理人員，保證出資人到位，使執行人在工作開展中受到嚴格的管理規范的約束。同時，要積極推進公司制改革，進一步明晰公司法人治理結構，使國有資產保值增值的任務目標層層得到有效落實。

實踐中，可以嘗試從績效管理、決策機制、激勵機制及強化企業執行力四個維度來完善企業治理制度。績效管理的重點在于公開公平性;決策機制的重點在于保障國有企業各項資源的科學配置;激勵機制的重點在于擺脫原來的單純通過道德約束，適當以物質刺激方式增強工作的積極性;最后通過行之有效的措施保障企業制度的執行力。

2.重視內部控制制度管理人員的選拔和任用

內控制度的設計、執行都需要相關人員來完成具體的工作。內控制度設計需要具有較高業務素質的人才來完成;有了較好的內控制度，更需要有稱職的人員來保障制度的充分貫徹執行。因此，企業要建立科學的內控人員的選拔和任用制度，通過科學的機制把有水平的人員選拔出來，并制定一套完整的培訓計劃，參加經驗交流會，互相學習先進的管理經驗，不斷提高其業務素質和道德修養，并定期進行考評，獎優罰劣。對員工技能和職業教育，有利于提升員工的目標感和歸屬感，對引領員工形成職業規劃和職業選擇具有良好的促進作用。實際工作執行中，應制定合適的激勵與約束機制，事實證明，合理的績效評估體系設計、適當的激勵手段運用是推動企業發展和推進人才工作積極性的最有效手段。

3.強化內、外部審計機構的作用

要保證內部控制制度的層層落實，國企必須建立完善的監督體系，保障管理工作的順利落實，這就需要建立完善的內、外部審計制度予以配合。

國企內部審計工作的主要內容是內部監督和內部評價工作。內部審計制度的建立可以有效提高內部政策的效率，保證企業能夠在科學的環境中進行決策。這其中不僅包括審計會計賬目，還包括評價內部控制制度是否系統完善，并就企業內部各部門執行內控制度的效果以及執行人員在工作中的實際執行力進行專業判斷，并向企業最高管理部門提出報告。因此可以說，內部審計可以通過協助管理當局監督其控制政策和程序的有效性，來促成良好的控制環境的建立與形成，從而發現問題、解決問題，為企業的長期發展提供建設性的意見。

在制定外部審計制度時，應當充分發揮審計機關、審計機構等的重要外部監督作用，以強制性、權威性的力量來落實監督工作的層層落實。通過定期、不定期地開展外部審計活動，并重點就內控制度開展分析、評價，從而從根本上杜絕國企管理部門負責人濫用職權所造成的內部控制制度成為擺設、形同虛設等問題的出現，最終保障企業健康穩定的發展。

綜上所述，針對國企的管理與發展而言，內部控制制度可以增強國企的內控制度執行力，是推動國企發展的有效杠桿，也是帶動國企發展的前提條件，更是增強國企市場競爭力的重要保障。國企不僅要正確地利用好內控，更要將內控管理理念深深地融入到企業發展的全鏈條中去，將促進企業發展與完善企業內控制度有機地結合起來。在激烈的市場競爭環境下，國企管理人員應當認真分析當前企業內控制度的執行效果，明確影響內控制度有效實施的主要因素，進而有針對性地進行調整實現制度執行力量的提升，保證內部控制制度在貫徹落實中為企業提供強勁的發展動力。

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作者簡介：谷華（1977.04- ），女，遼寧丹東人，碩士學位，遼東學院副教授，研究方向：財務管理理論與實務