對鄉鎮財政資金內部控制的分析與研究

張進鑫

（淳安縣富文鄉人民政府，浙江 杭州 311707）

我國于2012年頒布試行條例《行政事業單位內部控制規范》，經過不斷的完善與優化，在2014年1月1號開始正式施行，其目的是為了讓行政事業單位內部的管理方式更加規范化，利用規則約束強化風險防控，提升我國行政事業單位的內部控制建設。但是由于內部控制規范條例的下發并未引起鄉鎮部門領導足夠的重視，導致鄉鎮在發展過程中的內控制度建設稍顯薄弱，不根據流程辦事、小貪小腐現象依然存在，甚至小官大貪個案不時出現，鄉鎮單位內控建設有待進一步的完善。作為鄉鎮單位內部控制的核心內容的財政資金內控，同樣存在制度設計不科學、執行不到位等問題，因此需要進一步強化鄉鎮財政資金內部控制管理。

一、當前鄉鎮財政資金內部控制中的問題

（一）內控意識站位不夠高

1、鄉鎮單位領導干部沒有資金內部控制意識，或者有財政資金內控意識，但對財政資金內部控制認識不全面，把貨幣資金支付業務（出納業務）的管理控制當作財政資金內部控制的全部，只是停留在資金支付的控制，而忽略了支付前“資金使用”過程的控制，和支付后的監督，是象征性的控制，無法實現鄉鎮財政資金有效的控制。

2、長期以來在鄉鎮財政以“收付實現制”為基礎的核算模式下，鄉鎮財務人員是在收到支付請求才開始介入，支付完成，做好賬，就完成任務了，“錢付清，賬做對”的任務觀念在鄉鎮財務人員中廣泛存在；業務經辦人員只是簡單的填制支付申請，來多少錢付多少錢，而忽略了對業務實際情況的控制，更有不少的人認為，業務只管做事就好了，付錢是財政的事情，內部控制更是與己無關。

（二）內控制度設計不科學

1、由于早期行政事業單位內部控制只把經濟活動納入其中，所以從中央到省市縣直至鄉鎮，各級政府基本上都是，由財政部門牽頭落實內部控制管理，而在實際實施中往往又變財政部門牽頭為財政部門完成，其他業務部門不積極甚至不參與，財政部門以一己之力，知識能力不足難以制定出科學有效的內控制度，權力范圍有限難以做到業務全流程控制，財政人員精力有限難以做到業務范圍全覆蓋。

2、內控部門與業務部門缺乏有效溝通，內控人員受到預算管理的思維慣性影響，對財政資金內控過于強調預算控制，缺乏對業務執行流程的分析，而忽略了業務執行的過程控制，部分內控工作是為了控制而控制，不是為了管理風險而控制。

（三）內控制度執行不到位

1、在現有考核體系下，鄉鎮單位過于重視考核指標的完成，做工作的意識不夠深入，完成任務思想嚴重；內部控制制度設計不科學，可行性低，加上制度制定之后沒能明確責任人，進行持續跟蹤完善，隨著時間的流逝，業務內容不斷地發展更新，內控制度的可行性越來越低，甚至阻礙事業的發展。

2、部分鄉鎮把內部控制度的制定，當作是上級部門分配的一項任務，為應對檢查而制定，檢查過后制度歸檔、執行放腦后；甚至有個別領導為了彰顯領導特權，人為干擾制度執行。

二、完善鄉鎮財政資金內部控制體系的幾點建議

（一）提高內控管理認識

1、提高全員內控意識，加強培訓和自我學習強化鄉鎮全體干部內控意識。通過各種形式強化鄉鎮干部的風險意識，比如定期展開內部風險意識控制會議，通過講述自身工作中遇到的問題、列舉風險清單，利用學習強國等平臺學習典型案例等多種形式，共同交流加深各業務科室風控意識，利用風險意識強化全員內部控制管理意識。

2、宣貫全過程控制理念，促進落實鄉鎮財政資金全過程內部控制。鄉鎮單位內部控制是貫穿單位經濟和業務活動決策、執行和監督的全過程控制，鄉鎮財政資金的內部控制，也需要從財政資金使用的安排決策，財政資金的收入、支出實現，以及財政資金監督等各個經濟業務環節，來實現對財政資金的全過程控制。要從業務工作內容的設立，業務活動經費預算、經費來源，業務執行結果要求以及業務經費的收入和支出等全流程控制。

3、提高內控理論水平，以內部控制體系統領鄉鎮單位內部控制實施。鄉鎮單位內部管理涉及到方方面面，情況錯綜復雜；鄉鎮單位內部控制覆蓋了經濟活動所涉及的各種業務和事項，內部控制的實施是一個系統工程，要有整體思維，在全面控制基礎上，關注重要經濟活動和經濟活動的重大風險。鄉鎮財政資金是鄉鎮單位內部控制的重要組成部分，既要保持對財政資金業務特有風險的控制，又要統籌單位其他經濟和業務活動風險，與相關聯業務活動的內部控制形成相互協調、互為補充的內控體系。

（二）優化內部控制制度

1、強化內部控制組織保證。落實單位負責人責任，鄉鎮單位負責人應該直接參與到內部控制建設過程中，提供必要的人力、物力支出，保證內部控制講述有效開展和內部控制的有效實施；鄉鎮單位應該明確各相關部門、崗位和相關工作人員的在內部控制建設中的分工和責任。

2、加強業務流程控制。全面分析鄉鎮單位各項經濟和業務活動工作流程，仔細識別業務活動中的風險點，從不相容職務相互分離、授權批準控制和程序控制等方面設計科學有效的鄉鎮財政資金內部控制制度，把有效的內部控制措施嵌入到日常的業務流程中去。在項目資金的使用過程中，前期要進行項目可行性研究，避免重復建設，最大限度提高受益面，提高資金使用效果；項目執行時要實施公開招標，有效防范舞弊和腐敗，保證資金去向合規；項目竣工要實施工程審計和項目決算，有效控制項目支付價格合理；工程款支付時要嚴格審核招標資料、合同、驗收報告、審計報告等項目資料，保證資金支付安全。

3、內部控制體系建設。鄉鎮財政資金內部控制要結合其他業務控制通盤考慮，在全面內控體系下實現財政資金的內部控制目標。既要關注財政資金的支付環節，合理管控財政資金支付風險，也要把握政府采購、招投標等環節為經濟業務活動的合法合規提供合理保證，還要評價項目設立、項目監督、項目績效等環節切實提高公共服務效率、效果。

（三）強化內控制度執行

通過內部控制的評價與監督來強化內控制度的執行，去報內部控制建設的不斷完善并有效實施。

1、積極開展內控自我評價。鄉鎮單位應定期開展內部控制的自我評價，一是對單位內控制度設計的有效性進行評價，對內控制度設計的合理合法性、全面性、重要性和適應性進行分析研判；二是對單位內控制度執行的有效性進行評價，調查個業務控制實際執行情況、對其執行的持續性、一致性以及執行業務控制的相關工資人員的權限、資格和能力進行有效性測試；三是及時支出內部控制存在的缺陷，并提出整改建議意見，提交單位負責人，落實整改措施。

2、有效實施內控內部監督。鄉鎮單位可以指定內審部門或者是由內審和內部紀檢監察等部門成立內部監督聯合工作小組，對單位內部管理制度和機制的建立與執行，內控關鍵崗位幾人員的設置等內控實施情況，進行定期或不定期監督檢查，及時發現內控工作中存在的問題并提出改進建議。

3、充分發揮內控外部監督。一是上級財政部門，對鄉鎮你看指定的建立和實施情況進行監督檢查，郵政對象的提出檢查意見、建議，并督促單位進行整改；二是上級審計部門開展專項審計或者進行單位審計時，對單位內控建設的有效性進行調查，揭示內控缺陷，提出內控審計處理意見建議；三是重復發發揮紀檢、監察等部門的作用，構建全面的外部監督，對鄉鎮單位內控建設實施監督檢查。

三、結語

當前我國正處在“兩個一百年”奮斗目標實現全面小康社會的關鍵時期，“鄉村振興戰略”全面實施，涉農財政政策做出重大調整，從中央到地方各級政府大幅度增加農村投入，鄉鎮作為黨和政府最基層的政權組織，是鄉村振興不可或缺的力量，鄉村振興農村是主體，很多項目都需要鄉鎮來實施，大量涉農財政資金也要通過鄉鎮完成支付，鄉鎮單位必須要加快財政資金內控控制建設，強化財政支出績效管理，確保鄉鎮財政資金安全，提高鄉鎮財政資金使用績效。