政府購買服務與地方融資財務風險管控策略研究

賈馨

（浙商銀行股份有限公司北京分行，北京 100033）

引言

在我國國力日進昌盛、經濟水平日益提高的同時，我國公民的生活環境和質量得到大大的提高。我國消費者的水平也在日益的提高，對物質和精神的追求水平也逐漸提升，導致我國消費者市場需求和結構發生改變，需要政府提供更加多樣性和更加多元化的服務設施。我國政府的原有的公共服務制度已不能滿足消費者日益攀升的消費需求，為了彌補政府服務和消費者需求之間的差距，我國政府提出政府職能轉變的方案。

一、政府購買服務和地方融資財務風險管控

（一）政府購買服務

政府服務起源于西方發達國家，是西方國家社會制度改革的產物，主要是指政府在制定國家預算的時候，從預算中拿出一部分資金向各類社會服務機制進行招標。這項福利制度改革已經經歷了五十多年的發展，已經成為西方國家社會服務制度中不可缺少的組成部分，同時也對全球其他的公共服務產生了巨大的影響。

政府購買服務是克服了政府失靈和市場失靈的唯一辦法，其中政府繼續保留部分職能作為公共服務的宏觀調控，其次政府將生產具體公共服務的責任通過合同形式移交給市場，由市場主體直接向群眾提供社會公共服務和公共產品。

（二）地方融資財務風險管控

地方平臺融資是有地方政府主導成立以融資為目的的獨立公司，主要是為了幫助進行地方基礎設施的建設，其主要表現為地方的各類城建開發公司和城建投資公司。這類公司有著自己獨立的法人代表，與一般的投資主體相比，這類公司有著足夠的背景，一般能夠獲得相應的財政擔保。在全球金融危機下，我國地方政府融資平臺得到了很好的發展，但相應的出現了一些問題其中包括財務風險。

政府融資所面臨的財政風險可能是來自地方融資平臺上的財務風險，在地方政府的融資平臺上運營，政府被默認為融資平臺的擔保者，一旦融資平臺出現問題，融資平臺無法償還債務，地方政府便需要使用地方財政收入來償還債務，這可能催生財政風險。因此可以說融資平臺的債務風險很大程度上決定了地方政府的財務風險。

二、政府購買服務與地方融資關系

（一）地方融資給地方建設帶來的好處

在過去，政府提供全部社會公共服務時期，政府對消費者的需求的把握和滿足、可利用資源、對市場的信息的收集等幾個方面的都不能很好了實施，所產生的社會公共服務出現效率低、民眾感受差的結果。在一定程度上損害了公民利益和社會公平，對政府的影響力和形象都有著不小的打擊。

在政府購買服務與地方融資的協商下，本著互利同贏的目的，共同簽訂了政府購買服務相關條例和合約。條約規定地方融資為政府提供相關的社會服務，并且社會服務有地方融資企業獨立自主運作，而政府也要遵循條約規定，為地方融資提供資金補助，并及時對地方融資項目的過程進行監督、對地方融資項目的結果進行考察的反饋。政府購買服務與地方融資之間的關系是契約關系，并不是地方政府對融資項目的管控，兩者是商業和合同上了合作關系。在城鎮化的道路上也做出不下的貢獻，增加的基礎設施的建設，加快了城鎮化的腳步。

（二）政府購買服務提供資金

在地方融資項目的實施、公共設施的建設的同時，企業需要大量的資金的投入。而在政府購買服務中，當地政府為方融資項目的實施、公共設施的建設提供了資金保障。前期，政府提供融資服務項目前期資金，支持公共服務的開展和宣傳，幫助地方融資發展，積累足夠大的物資資本，幫助地方公共基礎建設。

地方融資的不斷發展過程中，資本的累計、市場的效益在不斷攀升的過程中，地方融資在運操作和資金調度等一些方面會出現違規。導地方融資項目不能為社會公眾創造利益，而是針對特別群體或組織提供利益，嚴重的會導致當地的經濟危機，當地政府的影響力下降。

三、地方融資財務風險管理存在的問題

（一）法律主體資格不完整以及監管缺位問題

地方政府的融資平臺存在一個重大問題，就是地方政府的資金融資平臺通常由中央政府直接監督，多直接是國家財務部門提供資金建立的。在此形勢下，關于資產權的確立，中央政府和國家財務部門就成為了地方政府的資金融資平臺的股東成員，而且根據公司法有關規定，這兩個部門有權通過股東大會、審計董事會、董事會等參加股東大會，直接監督組織的治理結構，并作出相應地決策。但一般國家政府的財政部門是地方政府的機構，很少干預并出席相關的股東大會，但又會對公司的決定做出干預。然而正是由于這種關系的監督約束力不夠，導致地方政府融資平臺成為了政府的編外部門，而融資平臺也就喪失了獨立運行決策的地位。

（二）運營行政化問題

地方政府的資金融資平臺必須建立一般性的企業治理結構，設置股東大會、董事會、監督委員會及高層管理團隊，按照相關的公司經營規則進行選聘。現階段，地方政府的資金融資平臺營運行政化問題更加顯著，其金融組織的運行雖然從表面上是企業經營性質，然而實際上仍是行政組織方式，責權分離，相關工作人員仍一味看重行政提拔，忽視運營效益。 這樣的現象會直接導致，公司的運營能力下降，公司利潤降低。

（三）風險隔離措施不夠易引發金融風險問題

由于嚴重的行政化現象影響，導致地方政府的資金融資平臺的運用，往往不能與政府行政獨立，貸款平臺欠缺償還源，導致其信貸風險極高。另外，當前財務管理模式下，地方政府也不能也沒有專門的保障機制，以確保承擔并應對資金融資平臺風險的能力。在此形勢下，如果有一融資平臺運營出現問題，企業經營的信用風險很容易傳遞給政府，從而形成了系統風險，造成政府財務損失。當貸款平臺獲得貸款時，通常會有伴隨的交叉違約條款。主要是指在當有一項貸款發生了違約事件，則往往會引發相關的融資貸款合約發生違約問題，加劇違約風險損失，甚至引起集中清償，給政府財政造成極大的壓力。在許多領域中，融資平臺的主體一般是地方商業銀行，這些銀行往往是資本少，風險準備不足，一旦發生集中清償，往往會引發該地區系統的金融風險。

四、政府購買服務和地方融資財務風險管控策略

（一）完善政府購買服務體制

政府購買體制的作用是將政府原本承擔了社會服務轉而向各類社會組織去承擔，通過市場招標的方式，篩選出符合要求社會組織。為了達到這個目的，政府必須有一個完整的購買服務的市場流程作為基礎，還必須擁有相應的政府購買的體系。政府應當從需求、市場和社會組織三方面進行完善。從地方融資組織來看，政府通過市場機制和市場運營的角度，對進行對地方融資進行指導和監督，不能直接干預地方融資的運作。從需求來看，政府應當加大對我國地方融資的投入和建設。從市場環境來看，建設一個政府購買服務的良好的市場環境，保證公平公開的競爭，用科學的方式對地方融資項目進行審核。

（二）地方融資的競爭

但企業缺乏開拓性、靈活性，在實際操作中缺乏執行力力度，可能存在一定程度上的誠信問題。要達到政府和地方融資企業的共同發展還需要在實踐中不斷努力，在一定程度上政府需要對地方融資企業的進行培養，在地方融資企業內部引入現代化管理，提高自身成本管理，人員管理和地方融資項目管理的水平，樹立政府購買服務的競爭意，及時調整地方融資項目的策略，才能帶到政府購買服務市場的良性競爭。

（三）完善信息披露機制和征信監督機制

完善信息披露機制可以幫助企業公司全面掌握地方政府的負債情況，有助于融資對政府部門做出直觀可靠的信用風險評估。通過了解地方政府融資平臺的主要收入來源和地方政策中土地出讓的返還部分。為了防止出現過剩的資金籌措，國家的相關財務部門、國土資源部門以及中國人民銀行應建立聯合管理機制，建立全國統一的地方財政信息管理系統，依托現有的土地和資產調查系統，形成完善的信息數據庫。由此，使得國內的相關金融機構能夠便利地調查地方政府真實的財務運行狀況，以及土地資源利用狀況。在此基礎上，建立完善的征信監督機制，有助于全面了解地方政府融資平臺的債務狀況。而且隨著中國金融深化進程的不斷深化，應進一步建設多樣化、多層次資本市場。在此基礎上，地方政府融資平臺融資渠道除了銀行，還有信托公司、融資公司和私募基金公司等，也成為了地方政府融資平臺的融資合作對象。