如何為重慶市PPP項目績效審計保駕護航

□ 敬 翰12

(1.西南科技大學經濟管理學院 四川 綿陽 621010；2.綿陽市商業銀行城郊支行 四川 綿陽 621000)

PPP(Public-Private Partnership)模式，即政府與社會資本合作模式，是一種為滿足公共產品或服務的需要，提高其供給能力，政府部門與私人部門通過簽訂特定協議，共同投資、建設、運營公共項目或服務，以達到減輕財政負擔、公私風險共擔、利益共享，從而保證項目從設計到移交全生命周期順利進行，而達成的一種長期合作關系。在中央和地方政府大力推廣下，PPP改革推行五年以來，在深度和廣度方面都得到了巨大的發展。PPP模式經過2014—2017年的推廣、拓展、落地、規范，2019年是歸位平飛年。重慶一直處于PPP投融資模式探索的前沿，目前已覆蓋16個區縣和8個行業，承包項目19個，投資488億元，總體著陸率68%。它包括三個國家PPP示范項目，包括曾家堰、嘉陵江大橋和巴南區龍州灣隧道。

2018年7月，重慶市發展和改革委員會和重慶市財政局致函區、縣政府和市政部門部署從嚴格的政策要求、明確的適用范圍、規范的審查程序、強化動態管理四個方面積極穩妥推進PPP項目的改革。每一個PPP項目都承載著大量的資金，相關項目是否嚴格遵循法律法規、是否物有所值、是否關注相關利益者的需求，都是對PPP重點考核的指標。因此，為保障社會公眾的利益及政府財政資金安全，對PPP項目進行績效審計就顯得尤為必要。所謂“績效”，就是成績或業績的效果、效率?？冃徲嬍且员Ｕ县攧帐罩У暮戏ㄐ詾榍疤幔愿纳平M織團體、個人或項目的績效水平為目的，對審計對象的經濟性、效率性和效果性(即“3E”)進行評價。PPP項目績效審計，是以公共物品理論為基礎，以相關利益者理論為思想，以代理委托理論為審計目標，對PPP項目全生命周期的合法合規性及結果的效益性進行監督，最終提出審計意見，改善績效情況的一種審計活動。

隨著PPP項目在我國的快速發展，一系列的問題隨之而來，尤其是重慶市對如何開展PPP績效審計還未形成一套完善的審計方案，在實踐中只能借鑒和沿用傳統公共項目的績效審計方法，但事實上，PPP績效審計與公共項目績效審計在審計目標、審計對象、審計重點、審計方法上都存在差異性，不加以細分地一概而論會出現許多審計漏洞。雖然財政部出臺了50號文、87號文、92號文，國資委出臺了192號文以及資管新規征求意見稿等，對PPP項目中存在的一些不規范的行為做出了約束，但是針對重慶市的PPP項目的績效審計中仍存在許多問題亟待解決。

一、重慶市PPP項目績效審計中存在的問題

(一)事后審計無法體現PPP項目績效審計的建設性

目前重慶市對PPP項目的績效審計是在項目竣工結算時進行審計，沿用傳統公共項目績效審計的方式，重點對財務績效的真實性、合法性和準確性進行監督，忽略了PPP項目還負有社會效益和環境效益的責任。如果項目過程中出現相關人員互相包庇、惡意提高項目成本、從中收受利益的情況，監督者也不能及時發現過程中產生的問題，更不能進行及時整改，績效審計沒有發揮出提供建設性意見的監督作用。

(二)績效評價指標忽略相關利益者的權益

隨著PPP項目投資主體日益多元化，財政資金不再是公共投資項目的單一來源，而逐漸地以私人資金作為主要來源。但傳統的績效審計方式依然以“3E”審計為主，審計指標依舊以政府為核心，忽略了PPP項目利益相關者的理論基礎，忽略了除政府以外的其他利益相關者的權益，忽略了PPP項目仍屬于公共項目的本質。

(三)PPP項目績效審計缺少相關法律作為監督依據

PPP項目屬于公共建設項目的領域，但PPP項目績效審計卻缺少相關法律進行監管?！秾徲嫹ā芬幎ǎ斦Y金占項目投資的50%以上或50%以下且擁有項目建設權或運營權的屬于審計范疇，但PPP項目作為一種特殊的公共項目，私人資金占項目總金額的比例勢必會超過政府資金，如果對這樣的特殊情況缺乏相關的法律監管，必將造成嚴重的審計漏洞，使社會公眾的利益受損。

(四)缺乏量化的PPP項目績效審計評價指標

PPP績效評價指標是經過雙方溝通而確定的，雖然之前國家已經頒布了行業績效評價標準，但目前PPP項目涉及的范圍廣泛，僅僅依靠行業標準來進行績效審計已經不能切合各項目的實際情況了。加之，PPP的績效評價不僅限于財務績效方面，需要考慮各方利益而制定、因此出現了審計人員為簡化工作，未針對各項目實際設計審計指標，敷衍了事，審計質量不高的情形。

二、PPP項目績效審計的優化路徑

(一)對PPP項目績效審計實行“一事一審”的全過程跟蹤

為改善PPP項目績效審計在項目竣工決算后進行審計缺乏建設性的弊端，相關部門需要實行對PPP項目“一事一審”。任何需要額外財政資金和資源分配，需要設定或調整公共產品價格和公共服務標準的項目，必須報告重慶市政府批準。對于停車場、污水處理和其他項目，具有明確的商業模式、成熟的技術解決方案、充足的市場競爭和穩定的資源，在滿足招標條例要求、項目PPP融資限額和財務預算保證的基礎上，區、縣可以自行審查方案并實施。此外，對PPP項目績效進行全過程跟蹤審計更能展示出績效審計的作用。審計人員在項目建設初期參與項目，對項目建設的設計、運營各個階段進行監督審計，對過程中發現的問題及時反饋、及時控制、及時調整，科學有效地對項目各階段進行監督，提出有利于整個項目發展的建設性意見，有力地遏制住風險，避免資源的浪費。

(二)嚴守“兩個10%”紅線，建立健全PPP項目績效審計評價指標體系

開展物有所值的評估，嚴格控制財政“紅線”，各區、縣所有PPP項目預算的年度支出，不得超過一般公共預算支出的10%，其政府債務服務利息支出不得超過財政支出的10%。在設計評價指標之前，首先需要明確體系建立的原則，考慮各個PPP項目的不同特征，有針對性地側重重點考察指標，貫徹“二八原則”。其次需要考慮PPP項目績效審計評價指標的全面性，在進行指標選擇中，需要覆蓋項目的設計、建設、運行的全生命周期，定性與定量的指標結合在一起進行評價，不僅要對審計結果進行客觀評價，也要對一些主觀情況進行補充說明。最后最重要的是評價指標必須考慮利益相關者的關注點，站在不同的視角，對經濟、環境、社會等方面進行涉及，使設計出的指標更具有實用性。

(三)實行“穿透原則”審查，加快完善PPP項目績效審計相關法律法規

針對目前法律在PPP項目績效審計中的缺失和特殊性，相關單位應該推動完善相關法律法規，借鑒成熟國家的政策法規，拓寬審計范圍。為避免權責不清，官商勾結，需要明確PPP項目績效審計涉及各方的權利與責任。所有尚未由當地支持基金實施的項目將不予批準。不將財政資金分配給與政府績效評估無關的項目，或社會資本實際上沒有承擔項目建設和運營風險的項目。不得削弱或放棄社會資本投資的建設和運營責任，不得承諾最低的投資回報或為社會資本提供收入差異。不同意將項目運營責任退還給政府資助的代表或第三方。對PPP項目過程中的投融資審查、招投標程序、市場定價等全過程設立監督機制，規范PPP項目市場，提高社會資金利用率。