PPP項目跟蹤審計的困境與對策建議

吳玉龍

（南京審計大學，江蘇 南京 211815）

前言

當前我國已進入經濟發(fā)展新常態(tài)，PPP項目的發(fā)展速度越來越快，促進了我國經濟的發(fā)展，也推動了我國政府職能的轉變、激發(fā)了市場的活力、促進了我國的深化改革、提高了人民的生活水平和質量。但是我國還沒有廣泛開展對PPP項目的跟蹤審計，這也在一定程度上阻礙了PPP項目的發(fā)展，因此需要加大對PPP項目進行跟蹤審計的力度，促進PPP項目的進一步發(fā)展。

一、PPP項目的概念

Public-Private Partnership的簡稱就是PPP，PPP項目指的是一種公私合伙或合營項目，主要是指政府和私營商簽訂授權協(xié)議，委托私營商替政府建設公共基礎設施，并進行公共基礎設施的運營以及管理工作，以此為人民群眾提供公共基礎服務[1]。PPP項目的模式可分為三種，分別為外包類、特許經營類以及私有化類。外包類主要指的是項目由政府投資，私營商只承擔項目的一部分，在這種情況下私營商不需要承擔過大的風險；特許經營類指的是私營商需要參與項目的部分投資或者是全部投資，這種模式當中私營商和政府共同承擔風險，但是也和政府共同享受利益；私有化類指的是私營商承擔項目的所有投資，所以私營商需要承擔的風險比較大。

PPP模式是一次體制機制變革，PPP項目的不斷發(fā)展導致國有資產在公共基礎設施項目當中的比重不斷下降，私營商介入到公共基礎設施項目的建設、運營以及管理過程中就給跟蹤審計帶來了巨大的挑戰(zhàn)[2]。為了使PPP項目向規(guī)范化、標準化方向發(fā)展，我國要求加大跟蹤審計力度，提高跟蹤審計的效率及質量，全方位覆蓋審計，這樣才能夠促進我國經濟的快速發(fā)展。

二、PPP項目跟蹤審計的現(xiàn)狀與困境

（一）PPP項目跟蹤審計的現(xiàn)狀

由于PPP項目的應用范圍越來越廣泛，我國加大了對PPP項目跟蹤審計的力度。自2014年至2019年6月財政部累計入庫PPP項目9036個，涉及投資額達13.6萬億元，而且覆蓋面及廣，主要包括交通運輸、市政工程、生態(tài)建設和環(huán)境保護、城鎮(zhèn)開發(fā)及教育行業(yè)，極大地促進了我國國民經濟的增長，也提高了我國人民生活的水平和質量。但落地項目及開工項目僅為5811個和3446個。雖然我國也不斷對PPP項目的跟蹤審計進行深入研究，當前的跟蹤審計水平已經得到了大幅度的提高。但是還有很多審計機關還沒廣泛開展對PPP項目的跟蹤審計，只是對項目的投資階段進行了審計，而且審計的深度不足，覆蓋面也比較窄。此外，當前對于PPP項目的沒有出臺相應的法律文件，僅有一些政府政策，跟蹤審計沒有參考依據(jù)，這就導致PPP項目的跟蹤審計無法實現(xiàn)其作用。

（二）PPP項目跟蹤審計的困境

1、審計內容復雜

PPP項目涉及到的大多都是交通設施、環(huán)保設施、水氣設施等比較復雜的公共基礎設施項目，這些設施在建設的過程中受到的影響因素比較多，對施工要求也比較高，所以PPP項目的風險比較大，在對PPP項目進行跟蹤審計的時候就會涉及到很多內容。除此之外，PPP項目涉及到的參與方比較多，比如政府部門、投資企業(yè)、建設企業(yè)、設計與監(jiān)理企業(yè)等等，這些參與方都是PPP項目跟蹤審計的對象和目標。之前沒有PPP項目的時候，公共基礎設施建設主要涉及的利益參與方就是政府部門和國有企業(yè)，所以在進行跟蹤審計時只需要把握好工程造價等重點內容，但是私營企業(yè)介入到PPP項目之后，就需要加大對投資人的審計力度，這也導致PPP項目跟蹤審計的內容比較復雜[3]。

2、審計方式滯后

一直以來對公共基礎設施項目采用的審計方式就是貫穿式的跟蹤審計，簡單來說就是將跟蹤審計貫徹落實在項目的每一個環(huán)節(jié)當中，包括項目的設計、招標、簽合同、建設等等。但是PPP模式和傳統(tǒng)的公共基礎設施建設模式不太一樣，如果仍然采用傳統(tǒng)的貫穿式跟蹤審計就會引發(fā)一系列問題，因為PPP項目牽涉到的利益主體過多，所以應該從哪一方開始進行審計、由誰主導審計都很難進行判斷。此外，在建設項目的過程中，每一個參與方都會涉及到很多的財務信息，利用傳統(tǒng)的方式無法進行審計。還有PPP項目無論是建設還是后期的運營都是一個漫長的過程，在這個過程中會產生很多復雜的工作，導致審計工作難以開展。

3、審計制度不完善、審計人才匱乏

當前我PPP項目的跟蹤審計制度并不是很完善，缺乏會計核算以及審計等方面的相關條款，這也導致在開展審計工作時無法可依，對審計的效率和質量都有很大影響。此外，我國也比較缺乏專業(yè)的審計人才。因為PPP項目對審計人員的要求比較高，不僅專業(yè)素質要高，還要了解各種項目的知識，但是能夠滿足這些要求的審計人才很少。

三、PPP項目跟蹤審計的對策

（一）對審計方式進行創(chuàng)新

PPP項目的審計內容比較復雜，所以傳統(tǒng)的審計方式無法滿足PPP項目的審計要求，因此可以結合現(xiàn)代化信息技術，建立基于大數(shù)據(jù)的PPP項目全覆蓋審計模式。建立基于大數(shù)據(jù)的PPP項目審計模式能夠有效提高審計的效率和質量，對PPP項目實行全覆蓋、全方位的跟蹤審計。首先要積累項目數(shù)據(jù)庫，想要建立這種審計模式需要建立全國性的總PPP項目數(shù)據(jù)庫，在此基礎之上利用大數(shù)據(jù)技術，建立各地的 PPP項目大數(shù)據(jù)平臺，利用大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的共享，比如說可以對PPP項目的實時進度數(shù)據(jù)以及相關的財務、人員等數(shù)據(jù)信息進行共享。此外還要建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準與接口標準，對PPP項目產生的所有數(shù)據(jù)信息進行收集、整合、儲存以及分析，最后進行統(tǒng)一的管理。通過PPP項目大數(shù)據(jù)平臺，對 PPP項目實行全方位全過程的實時跟蹤審計[4]。但是這并不是一件簡單的事，進行PPP項目大數(shù)據(jù)審計對于技術的要求非常高，所以需要投入很多的人力物力財力。

（二）建立健全PPP項目跟蹤審計制度

想要保證PPP項目跟蹤審計的效率和質量不僅要建立基于大數(shù)據(jù)的PPP項目全覆蓋審計模式，還要建立健全PPP項目跟蹤審計制度，用制度進行約束，為PPP項目的執(zhí)行與發(fā)展提供制度保障。因此，需要針對PPP項目的獨特性，建立能夠滿足PPP項目審計要求的準則，為PPP項目的跟蹤審計創(chuàng)設一套獨立完整的標準體系，并對PPP項目跟蹤審計的方法、工具等進行制度約束。此外，還要對PPP項目跟蹤審計的責任進行明確，加強對項目質量的審計，也要加大對審計的監(jiān)督力度，使PPP項目更加公開透明。

（三）加大PPP項目跟蹤審計人才的培養(yǎng)力度

當前我國PPP項目的跟蹤審計人才處于極度匱乏的狀態(tài)，因此需要將長期培養(yǎng)審計人才以及短期培訓審計人員相結合，加大PPP項目跟蹤審計人才的培養(yǎng)力度[5]。首先，應該對現(xiàn)有的審計人員進行培訓，讓審計人員了解PPP項目的特殊性以及復雜性，提高審計人員的審計效率和質量，還要對審計人員的不足之處進行彌補和培訓。此外，需要站在長遠發(fā)展的角度實行長期培養(yǎng)，著重于人才培養(yǎng)的頂層設計與系統(tǒng)實現(xiàn)，這就需要將PPP項目審計人才的培養(yǎng)推行到行業(yè)以及高校當中，高校和相關行業(yè)可以構建專門的審計人才培養(yǎng)體系，加設PPP項目審計課程，為國家輸送更多的審計人才。

四、結語

PPP項目是一種新型的項目管理模式，因此在具體落實與執(zhí)行的過程中一定會碰到很多困難，出現(xiàn)很多問題。對PPP項目進行跟蹤審計是當今社會的必然要求，因此要了解清楚國家的相關政策以及法律法規(guī)，對跟蹤審計的方式及手段進行改變和革新，分清跟蹤審計中的主次關系，把握住跟蹤審計的關鍵和重點內容，對每一個環(huán)節(jié)都實行嚴格的管控，在保證項目質量的基礎上將成本降到最低，促進社會與經濟的發(fā)展。